序論：好文章的創作是一個不斷探索和完善的過程，我們為您推薦十篇保險制度論文范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質，帶來更深刻的閱讀感受。

篇（1）

隨著計劃經濟向市場經濟的轉變、《勞動法》的普遍實施、國務院關于醫療保險制度改革的不斷深入，對醫院的經營管理提出了嚴峻的挑戰。病人選擇醫院、醫藥分開、全新的醫保政策，都將醫院推入了市場競爭。目前城鎮醫院的就醫患者仍以公費醫療為主，且私立醫院的不斷擴張，已使醫療市場面臨供大于求的局面。能否適應醫療市場的變化，加強醫院管理，提高醫護質量和服務質量，降低醫療成本，將決定醫院的生死存亡，每位醫院管理者都應有清醒的認識。

1當前醫院管理與醫療保險之間的關系

舊的公費醫療制度已不能適應市場發展的規律，以前是賣方市場，醫療費用由國家承擔，醫院可以通過擴大規模來滿足自身的發展要求?；颊吲c醫院間的關系是“求醫”與“被求”的關系，醫院始終有種衣食無憂的感覺。隨著國務院出臺了一系列新的醫保政策，并且新的《社會保險法》亦在制定之中，隨著法制的完善，醫患間的關系亦隨之改變，患者作為消費者有了很大的選擇空間，并且中間多了醫療保險經辦機構的監督，對醫院的限制也越來越嚴格，這就要求醫院必須轉變立場，重新定論，加強自身管理以適應市場。加強醫院管理，主要在于管理好人才、服務質量、降低管理成本3個方面，培養和吸引高級人才是醫院在市場競爭中獲勝的前提，也是決定醫院能否提供優質的醫療服務的保障，而物美價廉則是吸引客戶的不敗策略。絕大多數的醫院提供的是普通醫療服務，同樣是闌尾炎，很難區分出不同醫院的醫療質量，而在此時價格則成為病人的首選。在降低成本方面，以前醫院做的遠不如企業，這也是由行業特性決定的，而隨著醫改的普遍推行就迫使醫院進行改革，以適應市場，醫院應當在通過提供優質服務吸引病人的基礎上，還應該提供不同層次的醫療保障服務。根據國務院的精神，各省紛紛出臺了不同的醫保政策和實施細則。在城市享受醫保政策的職工人數在不斷地增加，這就成了一塊巨大的奶油蛋糕，誰能把這塊大蛋糕的主體弄到手，誰在醫療市場上就占有了主導地位。于是醫保定點就診醫院的確定及適宜于醫保政策的管理模式就成了各醫院的競爭與改革的方向。

篇（2）

一、存款保險制度中的道德風險問題在我國的現實意義

存款保險制度是指國家為了保護存款人的利益和維護金融秩序的穩定，通過法律形式建立的，由經營存款業務的金融機構，按照所吸收存款的一定比例，向特定的保險機構繳納一定的保險金，當投保金融機構出現支付危機、破產倒閉或者其它經營危機時，由特定的保險機構通過資金援助、賠償保險金等方式，保證其清償能力的一種特殊的制度安排。

中國建立存款保險制度的實質在于從國家隱性全額擔保轉換到顯性的存款保險制度。存款保險制度中的道德風險問題在我國有著突出的現實意義。我國的商業銀行長期以來都是在政府的庇護之下運作。政府的過多保護與干預造成了許多不良的后果，至今難以消除，比如，巨額不良貸款的產生等。如今，我們大刀闊斧地進行金融改革，使商業銀行真正成為自負盈虧的企業法人，就是要逐步淡化政府對銀行的影響。如果設計的存款保險制度對道德風險問題沒有充分重視，無疑將是重回老路，商業銀行有了存款保險機構這一變相的“政府保護”，重新具有了進行風險投資的“動力”，化解不良資產將遙遙無期。

二、存款制度中的道德風險的博弈理論分析

(一)模型分析

道德風險模型可細分為：隱藏行動的道德風險。即簽約后，人選擇行動，“自然”選擇“狀態”，人的行動和自然狀態一起決定某些可觀測的結果，委托人只能觀測到結果，而不能直接觀測到人的行動本身和自然狀態本身，因而是不完美信息。比如，投保后，投保銀行在貸款發放中審查不仔細，造成貸款不能及時收回，形成不良資產，存款保險機構所能觀測到的只是已形成的不良資產，而無法確認銀行是否有違規操作。

隱藏信息的道德風險。即簽約后，“自然”選擇“狀態”，人根據觀察到的自然狀態選擇行動。委托人只能觀測到人的行動和行動的結果，而不能觀測到自然狀態，因而是不完美信息。比如，某企業負債率較高，銀行己知曉，但出于某些特殊原因，如企業一旦成功，獲利頗豐，仍然對其放貸，結果造成貸款沉淀，不良資產形成。存款保險機構可觀測到銀行的貸款行為，但無法知曉有關企業的信息。

下面用一個簡單的模型來分析存款保險制度中的道德風險問題。為了分析方便，將金融機構放款給高負債的企業從事風險投資這一過程簡化為金融機構自己從事風險投資，并假設：第一，金融機構沒有任何自有資本，這使得金融機構本身不會因放款失誤而承擔任何損失；第二，得到存款保險制度擔保的金融機構足夠多，它們之間的競爭使得資產價格可以上升到他所有可能實現的價值中的最大值，即盤損值。

考慮一個簡單的兩期情形。假定有一塊土地，它在第1期出售，在第2期實現一個不確定的租金。顯然，第1期的土地價格取決于第2期可能產生的租金(由于模型在第2期結束，所以不存在土地在第2期再次出售的問題)。假定租金為100元的概率為2/3，為25元的概率為1/3。假定不考慮資金的時間價值，即利率為零，則一個風險中性的投資者愿在第1期支付的土地價格為50元。但是對于“賺了歸自己，虧了歸別人”的金融機構來說，顯然，只要土地價格低于100元，它都有利可圖。在假設這樣金融機構足夠多的情況下，土地的價格就必然被抬到它的盤損值100元，也就是這塊土地在最好的情況下的所值。這多出來的50元就是一種資產泡沫。

現在把模型擴展到3期。假定前兩期的結構與前面相同。第3期的租金也是有1/3的概率為100，有2/3的概率為25，而且第3期租金分布與第2期是獨立的。我們仍不考慮資金的時間價值。假定沒有擔保，則一個風險中性投資者愿意在第1期支付的價格是100元，它等于第2期的預期租金50元加上土地在第2期預期轉手價，后者又是由第3期的預期租金決定的，同樣為50元(注意，這里土地價格從第1期的100元下降至50元是由模型的結構決定的，并不構成金融危機)。如果有擔保，那么，根據前面的推理，土地在第2期的轉手價就會被抬到100元，相應的，它在第1期的價格就會被抬到200元。仍然會出現100%的泡沫。

類似地，我們還可把模型擴展到4、5…n期。但是，這各類似地推理隱含著一個前提，即存款保險機構的擔保能力是無限的，它有足夠的財力彌補金融機構的損失。比如，如果第2期實現的租金只有25元，政府就要拿出75元來償還債權人；如果第3期的租金也是25元，則政府總共要損失150元。然而，現實中這種前提是不成立的。即使是政府設立的存款保險機構，財力也是有限的。

那么，假設它只能幫助金融機構清償一次債務，金融機構在第1期則可能面臨兩種結果：第2期實現的租金為100，存款保險機構無須出面為金融機構清償債務，從而可以繼續為第2期至第3期的債務擔保，這樣第2期的土地價格就仍能維持在100元，因此，第2期租金收入加上轉手價格就是200元；或者第2期實現的租金僅為25元時，存款保險機構就得出面清償債務，并且無力再為金融機構第2期至第3期的債務提供擔保，這樣第2期的土地價格就會從它的盤損值100元回落到預期值50元，由此我們看到土地價格出現了暴跌，200元下跌至50元，資產價格暴跌，金融危機爆發。

(二)結論

從以上的分析可以看出，存款保險機構對金融機構提供的保護越強，造成的激勵的扭曲就越嚴重，因為在這種情況下，投保銀行得以從存款人的監督下解脫出來，而且在單一保險費率下承擔的成本不與風險掛鉤，投保銀行冒險的動機越發強烈。因此，在道德風險問題下，存款保險機構的目標難以達到，而且，當存款保險機構也無力清償時，還會帶來更加嚴重的后果，輕則使得某家銀行資產質量惡化，經營困難，瀕臨破產，重則引起一國或區域性金融危機，造成金融動蕩。

三、應對存款保險制度道德風險的對策

道德風險問題的關鍵在于它能通過對金融機構提供保護，造成激勵的扭曲。一方面，存款保險制度所建立的“安全網”會誘導存款人忽視銀行的經營和風險，對存款銀行的信譽、實力不作慎重的選擇，而更關心哪家銀行許諾的利息高。另一方面，金融機構即使增加經營風險，也不會失去客戶，或者即使風險的增加帶來成本的增加，但是成本的增加幅度可能遠遠小于收益的增加幅度。其最終結果是過渡風險偏好的經營方式成為金融機構的理性選擇。應對存款保險制度道德風險的對策其實就是糾正扭曲了的激勵。

第一，讓存款人承擔銀行經營失敗所導致的部分損失。具體而言，存款保險公司可規定一個免賠額或固定比率。這種在保險業中被稱為“共保制”(Coinsurance)的制度使儲戶的切身利益會因銀行的倒閉而受到影響，因而刺激了儲戶對銀行風險的了解與選擇。

第二，公平地縮小受保護對象的范圍。銀行受保護的負債越少，它所受的來自債權人的監督就會越大。在信息披露不夠充分，廣大公眾的信息能力普遍不足，選擇存在一定盲目性的情況下，存款保險制度以保護小額的居民存款人為目標是可行的，因為這樣能通過統一收取保險費而將小額存款者的信息成本轉嫁給了存款保險公司，這樣能消除公眾盲目跟風提款時的“免費搭車”行為。而大額的機構投資者所具備的選擇能力使他們不但不應受到存款保險制度的保護，而且應該通過獨立分析的自保行為來為監管機關提供一定的決策參考。

第三，更嚴厲的危機解決方式。對資不抵債的銀行的處理方式中，對存款人以及銀行打擊最大的是破產清算方式，因為它不但使危機銀行從此消失，而且使存款人通常難以獲得全額存款。然而，正因為這種方式對包括監管機關在內的所有當事方均具有極大威懾力，破產清算應被用于解決多數危機銀行。清算完畢后進行索償時，各債權人索償的優先等級順序應依照“投保存款人；無保險存款人；非存款債權人”的漸降優先級順序來進行。

第四，健全金融監管的約束機制。要消減銀行所有者的道德風險，監管機關除確保實施強制性信息披露外，應考慮諸如因操作風險而倒閉的機構的主要所有者成為金融市場的禁入者，以及追究賭博式交易的決策者的法律責任等手段來對金融機構的所有者進行約束。

參考文獻:

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[2]李志軍，趙春娜.存款保險制度對我國金融穩定的影響[J].現代管理科學，2007，(02).

篇（3）

訴訟保險制度，其具體含義是指投保人通過購買確定險種(訴訟險)，在自己與他人發生民事訴訟時，由保險公司通過理賠方式向投保人支付訴訟費用的保險制度。具體而言，即公民預料到自己將來有介入到訴訟糾紛中的可能，在尚未發生訴訟糾紛之前，每月或者每年預先支付一定數額的訴訟保險費用，一旦將來發生訴訟事項，便可通知保險公司，由保險公司代為支付包括聘請律師費用在內的一切訴訟費用。在訴訟保險的法律關系中，保險公司實際上承擔了解決法律援助律師費用及其他訴訟費用的責任(即保險公司成為法律援助資金的相對承擔者)，從而減輕國家負擔。

一、訴訟保險制度的功能與缺陷

1.訴訟保險制度能夠充分保障當事人的訴權，實現接近正義的客觀需要

現代國家強調法治主義，民事糾紛的最終解決是靠采用排除自力救濟的民事訴訟制度。但是，公民利用民事訴訟制度實現權益的前提是必須支付民事司法運作的經濟成本。目前，各國普遍規定對公民的民事訴訟采用收費制，從到上訴，從案件受理費到律師費，還有如鑒定費、證人費、差旅費等眾多的其他訴訟費用，這對當事人而言已經是一種沉重的經濟負擔。然而，通過設立訴訟保險制度，可以使民眾通過購買保險的方式將自身的訴訟費用風險融人商業保險的運作中，從而降低和減少訴訟所帶來的費用風險，在此基礎上獲得接近正義的保障。

2.訴訟保險制度能夠緩解法律援助的壓力

由于我國國情，加上政府財政經費有限，導致現實中法律援助制度的涵蓋范圍極為有限，法律援助的作用也始終無法達到保障所有需要援助的公民都能充分利用訴訟救濟自己權益的程度。如果設立了訴訟保險制度，使一部分有一定經濟基礎的民眾從對法律援助的期望轉向投入與回報相均衡的訴訟保險中來，這樣既不會影響法律援助對貧困者維權的救濟，同時也在很大程度上保障了中等收入民眾維權的可行性，從而實現法律救濟的合理化和最大化。

3.訴訟保險制度能夠穩定律師收入，提高律師業服務水平

引進訴訟保險制度，當事人會因經濟壓力的緩解而積極地利用訴訟方式來維護自己的合法權益，而且，訴訟保險保障了當事人能夠自由選擇由保險公司付費的律師，這樣當事人會更積極地聘請具備法律專業知識的律師幫助自己進行訴訟。從律師的角度來看，提供訴訟保險的保險公司為當事人提供侯選律師的做法不僅使律師訴訟案件的機會增多，而且律師為了能夠訴訟保險公司投保人的訴訟，必然會通過提高其自身的服務質量和服務水平的方法來同其他律師競爭，從而最終促進律師業的健康發展。

4.訴訟保險制度可以使訴訟風險在社會上得到最大程度地分散，并促使當事人通過司法救濟的手段來積極地維護自己的合法權益，最終提高公民的維權意識與法治觀念

投保人通過購買確定的險種(訴訟險)，在自己與他人發生民事訴訟時，由保險公司按照訴訟保險合同的規定向投保人支付屬于保險責任范圍內的訴訟費用。保險公司根據大數法則和數理統計的理論集合大量訴訟保險標的，讓所有參加訴訟保險的投保人來分化某一具體的投保人的訴訟風險，并且通過再保險和保險資金多渠道投資，從而最終使訴訟風險在社會上得到最大程度地分散。同時，訴訟保險制度還能解決民眾對訴訟的顧慮。當事人只需交納一定的保險費來購買訴訟保險，則由保險公司來替當事人承擔訴訟時間和訴訟費用上的風險，從而使當事人通過司法救濟的手段來積極地維護自己的合法權益，增強公民的法治觀念。

不可否認，訴訟保險制度也具有以下先天不足之處。一是它的覆蓋面比較窄。該制度基本上只適用于那些感到自己很有可能介入法律糾紛的中等收人階層，事實上無法滿足真正貧民的法律要求。因此，從籌集法律援助資金的意義上看，訴訟保險并不是一條最佳途徑。二是訴訟保險制度使得律師依賴于保險公司來獲得報酬，容易造成保險公司操縱訴訟的不良后果。三是設立訴訟保險制度會大大降低當事人的訴訟成本，從而導致當事人濫訴現象的出現。四是訴訟保險的實行通常具有一定條件的限制。如果被保險人有資格獲得法律援助，他就應當去申請援助，保險公司將不補償應由法律援助支付的那部分費用。只有當因經濟理由申請免費訴訟被拒絕時，訴訟保險才可以使用。

二、我國建立訴訟保險制度的障礙

1.觀念的落后

由于我國國民的訴訟意識和保險意識都欠發達，所以國民對接受訴訟保險制度缺乏足夠的觀念上與思想上的準備，這會嚴重影響訴訟保險需求的形成和規模?？墒牵绻V訟保險需求達不到一定的量，相應的訴訟保險供給也不會產生，這是我國當前建立訴訟保險制度的最大障礙。

2.移植訴訟保險制度缺乏相配套的必要的法律規范與保險技術

首先，在我國，還沒有任何有關由第三人來支付訴訟費用的法律規范，訴訟保險制度還缺乏相應的法規支持。再：者，由于我國保險業目前對訴訟保險制度尚未予以關注，因而缺乏技術層面的經驗與知識，更不用說相應的保險法律規范了。

3.目前我國律師收費在計算土存在著一些不確定因素、這對于引進訴訟保險制度也存在極大的困難

訴訟保險制度的良性運作是以當事人、保險公司以及律師之間的良性互動為保障的。如果律師收費不確定，那么就會導致當事人認為保險公司為了節約費用而向當事人提供素質差的律師，保險公司也會因律師收費不明確而擔心自己的盈利狀況，從而潛意識地從降低成本方面考慮聘請收費低廉的律師，而律師為了招攬業務，不惜降低費用，引發律師業內部的不正當競爭。

4.制裁當事人濫訴制度的缺失，也是訴訟保險制度移植的障礙之一

由于部分公民因一些小事而大肆興訟，不僅導致了司法資源的極大浪費，而且使司法機關不堪重負，無法集中精力處理重大案件。造成這種現象的原因在于我國法律缺乏制裁當事人濫用訴訟制度的規范。如果移植訴訟保險制度，濫訴問題勢必將同樣困擾保險公司。

三、我國建立訴訟保險制度的前提

1.公民的法治觀念與保險意識的培養

引進訴訟保險制度，離不開國民的法治觀念與保險意識，而這些是可以通過普法宣傳、具體訴訟保險產品的介紹，逐步培養出來的。因此，可以借鑒德國的成功經驗，開展大規模的訴訟保險宣傳活動，為訴訟保險制度的創立與發展奠定良好的社會基礎。

2.律師收費標準的明確

目前在我國律師收費標準暫不統一和明確的情況下，保險公司無法比較可靠地預測投保人的訴訟風險以及確定保險責任和保險費，因而投保人也無法根據自己可能承擔的訴訟風險的大小決定購買相應的險種。因此，必須加快建立區域性乃至全國性的操作性較強的律師收費標準

3.為了防止當事人的濫訴，必須強化訴訟風險告知制度

近年來，我國不少地方法院都開始推行訴訟風險提示制度，使當事人在立案階段就能預知案件審理和執行中潛在的風險，此舉無疑彰顯了法院打造“服務型法院”的服務理念。實際上，律師事務所在接受案件前進行民事訴訟風險告知制度，則更容易為當事人所接受；在設立訴訟保險之后，由保險公司向當事大提供有一定權威的法律專家來對當事人進行事前訴訟風險預測以及風險告知，這樣既能便當事人不會盲目地訴訟而加重法院的負擔，又可幫助當事人購買合適的訴訟保險，從而推動我國訴訟保險制度的建立與發展。

4.保險公司的充分關注與積極推動

訴訟保險并不僅僅是一個法律問題，其所涉及到的技術問題，只能由保險公司組織力量進行開發研究。可見，如果沒有保險公司的積極推動與參與，訴訟保險無疑只是紙上談兵。

四、我國開辦訴訟保險的可行性設計

1.訴訟保險的適用范圍與條件

如前所述，西方的訴訟保險一般只應用于民事訴訟領域。那么，在行政訴訟乃至刑事訴訟中，當事人依然不可避免地會發生鑒定費、差旅費等費用。那么，訴訟保險能否及于三大訴訟的范圍，值得思考。

解決這個問題比較復雜，需要結合三大訴訟面臨的不同風險進行具體分析。不過，可以肯定的是，訴訟保險原則上是可以適用于三大訴訟的。德國最初由機動車保險領域把業務拓展到整個民事訴訟領域就是一個明顯的例證。也有國家在這方面進行了嘗試，比如，瑞典在刑事案件中規定訴訟保險原則上適用于為被控告過失犯罪的人提供辯護，但是其過失不得為嚴重過失。那么；無論是在民事訴訟還是在行政訴訟中，具有明顯勝訴可能的原告一方完全可以通過訴訟保險支付律師費用等。

盡管訴訟保險原則可以適用于三大訴訟，但在案件范圍上也都會有一定限制。在具體種類的案件中，保險的范圍往往受到不同的限制。如在意大利，保險案件大多用在與機動車事故有關聯的或影響不大的方面；在瑞典，與住宅保險緊密相連的訴訟保險對于被保險人有關住宅方面的訴訟是有效的(但離婚除外)。對有關被保險人的職業、房地產或者汽車的訴訟無效，而且保險標的不得低于200瑞典克郎。在丹麥，某些訴訟種類被排除在外，例如以被保險人為清償債務人的純托收訴訟，不適用于訴訟保險。

2.訴訟保險的適用形式

國外訴訟保險的形式通常包括單獨式、附加式以及合作式訴訟保險等。其中，單獨式訴訟保險是指不與其他保險相聯系的、獨立的訴訟保險。附加式訴訟保險是指在其他險種上附加訴訟保險的訴訟保險，其投保對象主要是房地產訴訟和機動車訴訟。這種訴訟保險并非單獨的保險險種，按規定不能單獨購買，而是和其他保險一起銷售。如在瑞典，訴訟保險常和火災保險、家庭保險一起銷售；在丹麥，訴訟保險被作為其他種類保險如家庭或汽車險的一部分。最常見的種類是與家庭保險相結合，為被保險人個人的訴訟提供保險。合作式訴訟保險是指從事傳統保險業務的保險公司與專營訴訟保險業務的保險公司以合作方式辦理的訴訟保險。相比較而言，在我國公民保險意識與法治意識并不太高的情形下，單獨的訴訟保險形式似不可取。附加式訴訟保險也許對普通國民更有吸引力。考慮到剛開始訴訟保險并不普及、聘用律師進行訴訟成本需要預測的情況，由全國各地的大大小小的保險公司分別設立訴訟保險成本過高。因此，筆者認為，我國如果引進這一制度，首選的形式應當是采用合作式訴訟保險。這樣的好處在于業務集中，專業化比較強，更容易被國民信任。目前我國保險市場上已經出現了專業的保險公司，這也是一個發展趨勢，所以，把訴訟保險交由專業的訴訟保險公司與傳統保險公司以合作方式辦理，訴訟保險更為可取。

3.訴訟保險的承保風險

通常情況下，國外的保險公司承擔的訴訟風險包括合作風險與異議風險兩種。前者僅涉及利用訴訟的潛在費用，它主要是承保由訴訟進程時間不確定但必須對此進行事先預測而產生的風險。合作風險體現著保險人和投保人雙方在設置和選擇險種以及收費上的一定的可預測性。因為在合作風險的承保范圍內，對將來可能發生的訴訟費用的理賠數額是可以進行預測的，這是根據一國法律對現有的法院體系及案件的適用程序有明確規定而得出的預測。比如保險公司在遺囑確認案件所適用的法定訴訟程序計算出可能理賠的訴訟費用額，而投保人也可以根據自己的實際情況決定投保對象和投保額度。總之，合作風險的案件保費相對容易確定。而在異議風險中，訴訟時間和訴訟費用是難以預測的。因為異議風險的案件發生在時間上具有不確定性。比如交通事故、合同違約或者侵權行為，其發生的時間和所需要的訴訟費用是難以預測的。由于異議風險案件具有復雜性和多樣性，從而有可能導致律師費用、調查取證費用等數額巨大。不過，一般來說，正是因為異議風險的存在，才促使當事人希望通過訴訟保險方式來分化個體的訴訟風險負擔。這也是訴訟保險制度得以產生和持續發展的根本原因。因此，可以相信，我國在引進訴訟保險制度之后，異議風險的案件應當是吸引投保人的主要類型。在這方面，保險公司可以通過協商保費或者分階段收取保費等技術性方法予以調整。

篇（4）

根據“自然災害保險補償制度”的規定，凡是投?；痣U或火險以外全險的動產或不動產均在承保范圍之內；而一般不投?；痣U或其它損失險的財產(如土地、植栽、道路等)被排除在外，同時國有財產除外不保，具體包括，一是法國境內的建筑物及其內的動產；二是工商業使用的廠房建筑物及其內的動產；三是地方政府所有的建筑物及其內的動產；四是農業用建筑物及其內的谷物、機械和動物；五是溫室建筑物及其內的設備(但其內的植物除外)；六是車輛；七是汽車零配件(原保單已承保者)；八是圍籬、圍墻、基座(原保單已承保者)；九是財產險保單承保的森林；十是拆除清理費用。承保的范圍包括洪水、地震、地層滑動、地層下陷、海嘯、土石流、雪災、旱災、颶風、冰雹等。在法國巨災保險制度中，值得我國借鑒的是法國中央再保險公司(CCR)在自然巨災保險制度中的作用。

法國中央再保險公司(CCR)是自然災害保險計劃里的中流砥柱。對于法國的各家直保公司而言，CCR是可以信賴的“伙伴”，一旦巨災發生，CCR首當其沖，承擔責任。1982年8月10日法國Cat.NatSystemNo.82—600法案授權CCR在“自然災害保險補償制度”中，提供由政府擔保的再保合約；CCR由此成立專門部門負責自然災害再保事宜。CCR主要任務如下：一是設計自然災害再保險方案；二是針對不確定的財務風險研究如何改善；三是研究自然災害事故的頻率、損害等；四是一些自然災害業務的政府溝通工作。

(一)法國中央再保險公司的再保險安排

“自然災害保險補償制度”并沒有要求法國的巨災直保公司強制分給CCR再保險業務。但是，CCR是唯一代表政府提供全面性無限制再保方案的再保險公司，所以法國直保公司一般都愿意選擇CCR分保。CCR再保險架構分為二層：

第一層是比例性再保險(QuotaShare)。直保公司分出某一比例的保險費給CCR，一旦有損失發生時，CCR承擔該比例的賠款。此保障是基于再保險人與保險人同風險原則，能夠有效避免可能產生的逆選擇。

第二層是停止損失再保險(Stop-Loss)。直保公司于“QuotaShare”沒有分出的部分，也就是自留部分的損失，此部分屬非比例再保險。2001年1月1日“Stop-Loss”再保險改為perloss及perriskbasis超額賠款再保險。

值得一提的是所有再保險合約均沒有傭金。

(二)法國中央再保險公司的平衡準備金制度

所謂“平衡準備金”是法國中央再保險公司為應對巨災，在核保準備金之外另外計提的一項特別準備金。當保險人或再保險人經營自然災害保險業務時，按年度盈余75%計提；累計上限不得超過年度總保費收入的300%。

到了1986年，CCR平衡準備金2.3億美元；持續增加至1992年達5.3億美元；1999年則減少至1.5億美元。為此，自2000年1月1日起，CCR為彌補賠款數迅速累積平衡準備金，再次調整了再保條件。5年后，保險公司的平均自留額度已提升至CCR滿意的水平。

二、新西蘭地震委員會在巨災風險中的作用

新西蘭地震委員會(EQC)實際上是一家辦理政策性業務的商業保險公司，注冊資本金為15億元新西蘭幣，全部由政府出資。EQC設董事5—9人，經財政大臣提名后由總督指派，任期不超過3年。EQC可自行負責災害基金管理，但需每年向政府提交財務報告。

(一)EQC的主要職責及應對巨災的模式

EQC主要職責包括：一是財務會計處理。一般賠案須由獨立理賠人員理算后才能賠付；二是管理災難基金。目前，該基金的總額已累積有幾十億新西蘭元。該基金的投資收益成為EQC的主要收入來源；三是制定應急措施和進行巨災全民教育；四是災難預測與災害控制的研究。

EQC為了應付因地震災害所造成的巨大損失，采取了下列措施：

1.巨災準備金。被保險人向各保險公司購買火災保險時，自然災害保費即由各保險公司代收，并繳入EQC巨災準備金。大災準備金的70%，投資于新西蘭的政府公債、債券、購買銀行票券或以現金方式孳息，另30%則投資于全球資本市場。據EQC年報顯示，各年度累積的準備金絕大部分均來自于投資收益，僅有極少部分來自于核保收益。

2.再保險。和普通保險公司相同的是，利用國際再保險市場分保，是EQC分散風險的主要手段。國際上著名的瑞再(SwissRe)等都和EQC有著緊密的聯系。這些再保人幫助政府降低地震累積風險，如實施嚴格建筑法規等，這使得EQC以比較優惠的價格獲得了充分的國際再保險。

3.政府托底。按照EQC的有關規定，當巨災損失金額超過其支付能力時，由政府負擔剩余理賠支付。而EQC所需要做的工作是每年與政府協商后付給政府一定的保證金。

(二)EQC的巨災損失分攤方案

EQC的核心是一套完整的風險分攤規劃制度。有了這套制度，當巨災來臨時，可避免政府陷于財政、救災危機之中。EQC的分攤規劃見表1。

如表1，當巨災事件發生時，首先由EQC支付2億新西蘭元，作為第一層支出。如第一層難以彌補損失，則啟動再保險方案。再保險方案也分三層，損失若在2億-7.5億新元之間時，由再保險人承擔損失的40%，即2.2億新元；剩余60%的損失由EQC再承擔2億新元；超額者再由A再保險人擔1.3億新元。第二層是當損失額在7.5億-20.5億新西蘭元之間時，則安排超額損失保險合約承保；如果損失額超過20.5億新元時，則由自然災害基金支付至耗盡；仍不足時，由政府負無限賠償責任。

正是由于上述的分攤機制，新西蘭地震保險制度被譽為全球現行運作最成功的災害保險制度。但需要說明的是，該制度到目前為止，還沒有接受到真正意義上的巨災的挑戰。直到現在，將近60年間，并無重大賠案發生。

三、對我國的借鑒意義

法國和新西蘭巨災保險制度最主要的特點可以總結為：國家以法律的形式建立適宜本國的多渠道的巨災風險分散體系。簡單地說，就是國家通過法律手段將巨災風險盡可能地分散。核心是分散機制的建立。因此，對我國來說，可探索將洪水、地震和臺風等我國面臨的主要巨災風險納入普通居民和企業財產保險單的承保范圍。

法國所實施的“自然災害保險補償制度”在居民和商業財產火災保險的基礎上，對每一張保單強制收取巨災附加保費。1983年，其巨災保險的加費幅度為居民和商業財產火災保險的5.5%-9%，而后增加到了12%。

對我國來說，因居民和商業財產火災保險的投保率還不高，因此馬上借鑒實施法國的經驗，時機還不成熟。但作為一種國際上較為成型的應對巨災風險的思路，此模式應在我國有探索逐步推進的可行性。

從實踐上，我國有建立此模式的基礎。我國1995年前的各種財產保險保單，基本責任均包括地震、洪水等巨災風險。只要被保險人投保了財產保險，就同時投保了上述巨災風險。但因當時的保險市場只有中國人保一家公司，居民投保面低，整體承保面無法拓寬，國家也沒有配套的大災準備金等后續措施，所以單一公司經營風險極大。1996年7月1日，當時的保險監管部門人民銀行將洪水、地震和臺風等巨災風險從財產保險基本責任中剔除，只保留了洪水風險。

自1996年以來，我國產險業迅猛發展，主體數量超過20家，產險市場的實力增強，為推進巨災保險制度奠定了基礎。另外，隨著我國住房改革的逐步深入，從商業住宅保險和房貸險人手分步驟推行巨災保險制度，或進行試點工作，應已可行。

篇（5）

訴訟保險在形式上可以分為三類，一是單獨式(Stand-alones)，是指與其他保險類別沒有聯系而獨立存在的訴訟保險；二是附加式(Adds-ons)，是指在其他險別上附加的訴訟保險，其投保對象主要是房地產和機動車訴訟；三是合作式(Cooperatives)，是指從事傳統保險業務的保險公司與專營訴訟保險業務的保險公司合作開辦的訴訟保險。

訴訟保險的保險范圍通常包括法院費用和律師費用，并以后者居多。保險公司承擔的訴訟風險包括合作風險(riskofcooperativeagreement)和異議風險(riskofdisagreement)。在合作風險中，訴訟風險主要是由訴訟進程時間不確定而產生的風險，在其承保范圍內，將來可能發生的理賠金額是能夠預測的，但在異議風險中，訴訟時間和訴訟費用都很難預測，其原因在于，投保異議風險的案件在發生時間上具有不確定性。例如，人們無法預測交通事故發生的確切時間，也很難預測為此進行民事訴訟所需的訴訟費用。正是由于異議風險的存在，才促使當事人希望通過訴訟保險方式來分散個體的訴訟風險負擔，這也是訴訟保險制度得以產生和發展根本動因。

訴訟保險是一種將訴訟風險進行社會分散的法律制度，其主要適用對象是介于富人與窮人之間的中產階層。有學者認為，當權利受到侵犯時，訴訟保險的被保險人提訟的傾向性大于未投保者，就此而言，訴訟保險具有促進潛在權利顯現化、形式權利實質化，進而實現法的支配和法律平等的“公器”功能。此外，訴訟保險還具有副位功能，即通過向當事人介紹律師以及擴大有訴訟經濟能力人的范圍，以普及法律服務，進而促使律師業務更趨于合理化。

二、我國移植訴訟保險制度的分析

(一)經濟分析。保險學中的風險是指損失發生及其程度的不確定性，其構成要素有風險因素、風險事故和風險損失，三者的關系是：風險因素(如火災隱患)的客觀存在導致了風險事故(如火災)的產生，風險事故的產生引起了風險損失(如財產毀損)，風險則為三者的共同作用結果。面對訴訟風險，我們可以作如下解釋：人們進行經濟交往必然產生利益沖突，沖突的客觀存在必然導致發生民事訴訟，訴訟費用作為一種經濟損失隨之產生。由此可見，訴訟費用風險在構成上完全具備可保風險的基本要素，從而對訴訟費用予以保險是可能的。

有風險就要進行管理。訴訟費用具有可保性并不意味著非保險訴訟費用風險就無法進行管理，這里還有一個最優選擇問題。常見的風險管理方法有控制型(如回避、預防等)和財務型(如自留、轉移等)兩種，保險屬于財務型手段。每一種風險管理手段均有其適用范圍：當損失程度高但損失頻率低時，可選用風險回避；當損失程度低且損失頻率也低時，可選擇風險自留和損失預防；當損失頻率和損失程度都高時，就應選用風險轉移和損失抑制了，此時，保險為最佳選擇。

(二)法律分析。就訴訟費用導致的“權利貧困化”，學者們設想了各種解決方案，有的主張取消審判費用，完全由國家財政負擔，是為取消主義；有的主張由國家對確有經濟困難的人員實行司法救助，減免其審判費用，此為減免主義；還有的主張實行法律援助，減免當事人的律師費用。

先就取消主義來說，其理論基礎是：解決糾紛、保護私權是國家的責任，現代國家又都是租稅國家，故訴訟費用應當由國家財政負擔。但是，制度構建往往是相關制度原理相互競爭的產物。就訴訟費用的負擔在國家與當事人之間如何分配而言，還應當考慮國家財政負擔、民事訴訟的性質和原理、防止當事人濫用訴訟權以及制裁民事違法行為等因素。就此，學者們多持受益者負擔原則，即審判制度的維持不是完全依靠一般的公共稅收，實行公共負擔原則，而是要求當事人也負擔一部分。由此可見，取消主義不可行。

再就減免主義而言，司法救助是對審判費用的負擔在國家與當事人之間進行的調整，將本應由當事人負擔的部分費用轉由國家暫時或最終負擔。但從上文可知，這種轉移是有限度的。因此，減免主義亦有其局限性。

現代各國多將法律援助定位為國家責任，由此出發，法律援助只能是有限的。目前，我國的民事法律援助只能適用于我國公民，團體組織不能申請，但現實生活中并不乏經濟困難而又亟需法律救濟的團體組織。其次，申請人確因經濟困難，無力支付律師費用時才能獲得法律援助。最后，法律援助制度本身存在的一些缺陷也制約了其功能的有效發揮。例如，雖然從理念上說法律援助是公民的一項基本權利，但具體的制度構建和實踐都抹上了濃厚的行政色彩，出現了強調國家利益和國家政策而忽視當事人權利的總體趨勢，隔斷了法律援助與保障當事人權利之間內在的固有的聯系。因此，法律援助制度也有其不足。

司法救助和法律援助制度屬于國家對公民實施的“他律性援助”，并且其主要適用于經濟困難群體，中產者是被排除在外的，于是就可能導致中產者雖難以支付訴訟費用，但卻無法獲得援助，而成為真正的“權利貧困者”。而受制于國家財力等因素，訴訟免費主義也行不通。因此，有必要探索一種既不增加國家財政負擔，又具有廣泛適用面的新型制度。訴訟保險制度正是這樣一種制度，它具有以商業活動為基礎來達到公共目的的復合性格，為促進公益性調整與私益性調整相互結合提供了一個很好的切入口。

(三)其他條件分析。根據西方的實踐經驗，訴訟保險制度能否獲得成功，主要取決于三個條件。一是保險公司在接受當事人投保前，應當對將來可能發生的訴訟費用數額進行準確預測；二是存在一定的保險市場份額和一定數量的保險公司；三是有一批符合資質的訴訟保險法律專家。先就條件一來說，根據我國現有法律法規，審判費用是較容易預測的。律師費用雖然具有一定的不確定性，但隨著近年來各級司法行政部門和律協陸續出臺律師收費指導性規定，并要求律師履行收費告知義務，目前律師費用大體上是可以預測的，現實中發生的律師費用糾紛，主要是律師未能善盡職責或未能履行費用告知義務所致。因此，訴訟費用是可以預測的。再就條件二而言，雖然我國至今還沒有訴訟保險方面的法律法規，訴訟保險制度還缺乏法律支持；法律界和保險界對訴訟保險的學理研究也不夠；許多公民的法律維權意識還不強，但是，這并不會妨礙訴訟保險市場的產生和發展。恰恰相反，法律規范和理論建樹往往是在實踐已經有了一定的發展以后才出現的。認為我國公民的維權意識不強可能影響訴訟保險市場的成長，則更是沒有道理。目前，在沿海發達地區，盡管法官們普遍超負荷工作，案件積壓仍較為嚴重，即使是在內地，案件也不在少數。傳統無訟價值觀對公民訴訟意識的影響并不像人們通常所認為的那樣大，許多人在權利受到侵犯之后沒有訴諸法院，往往是在利益權衡——尤其是對因司法腐敗等因素可能導致司法救濟低效甚至無效予以考慮之后作出的理性選擇。至于訴訟保險還要求具有一定數量的符合資質條件的法律專家，這個問題的解決應該也是不難的，現有法律從業人員經過一定時間的培訓就能勝任。

三、建構我國訴訟保險制度的具體設想

(一)模式之選擇

國外的訴訟保險模式大致可以分為三類。一是市場模式。即公民根據自己的實際需要自由決定購買何類險種，并且可以在保險條款約定的法律服務費用的額度范圍內自由選擇律師，保險公司則根據事先商定的法律服務明細表約定的金額支付保險金。二為政府指導模式。其最大特點是由政府確定訴訟保險制度的具體內容，險種的設置及其收費標準以及市場化程度等均須經政府許可或確定。該模式主要適用于帶有公益性質的訴訟，如勞動保護訴訟等。三是利益協同模式。其最大特點是將全面成功報酬制與保險制度有機結合起來，以促進律師業和保險業的利益最大化。在這種模式下，保險公司向被保險人理賠之后便取得了向律師收取一定費用的權利，訴訟保險制度依靠預收的保險費和律師業務的恢復額兩部分資金進行運營。

上述三種模式各有優缺點。市場模式雖然具有保險關系各方權利義務明確的優點，但可能發生“市場失靈”現象；政府指導模式雖然能夠發揮政府調整市場的作用，但可能影響保險公司的積極性；至于利益協同模式，雖然可以提高各方的積極性，但利益最大化的動機可能導致保險公司和律師過于追求商業利益從而損及接近正義目標的達成。本著揚長避短的原則，筆者以為，應當區別不同險種而采用不同的模式：對于非公益性的訴訟，可以采取市場化模式和利益協同模式；對于公益性較強的勞動保護和醫療訴訟等，可以考慮采取政府指導模式；而對于環境侵權和消費者權益保護訴訟等主體眾多但利益分散的訴訟，可以采用利益協同模式。

(二)具體制度設計

1.保險責任范圍和除外責任?？傮w而言，訴訟保險的責任范圍包括當事人在訴訟中支出的各種費用，包括審判費用、當事人費用和人費用。但因戰爭、自然災害等不可抗力因素產生的費用、因被保險人的不當行為而額外增加的費用以及權利義務關系明確、爭議不大的簡單案件的訴訟費用除外。

2.保險費率。保險費率的確定應當分別不同險種，根據各類險別的風險大小和損失率高低來確定，然后采用表定法綜合每一被保險人的具體情況對基本費率進行修正。為了減少管理費用，在經營了一段時間之后，可以采取經驗法，依據最近三年的平均保險費確定當年的保險費率。計算公式如下：

M=(A-E)C/E

在上述公式中，A代表最近三年的平均損失，E代表適用的預期損失，C代表依據經驗確定的可靠系數，M代表修正系數。

3.賠償限額和免賠額。訴訟保險的承保對象為訴訟費用，其數額大小往往很難準確預測。因此，訴訟保險沒有保險金額的規定，而是采用由保險雙方約定賠償限額的方式確定保險人的責任限額。賠償限額的確定方式有三種，即每次賠償限額、累計賠償限額及每次賠償限額和累計賠償限額相結合。由于訴訟保險的保險標的一般較小，故而一般不宜對作為起賠點的免賠額進行規定。大型企業間的訴訟保險除外。

(三)法律規制措施

由于降低了當事人的訴訟成本，訴訟保險致使訴訟費用的預防和懲罰功能相對減弱。因此，便可能發生當事人濫權的現象，如缺乏準備、提出過高的訴訟請求、和解率下降以及上訴率升高等。因此，有必要采取措施進行規范。措施之一是由保險公司聘請法律專家為當事人提供法律咨詢，幫助當事人評估訴訟成本和訴訟收益，以決定是否或提出多大的訴訟請求額等。措施之二是由保險公司對當事人的進行訴前審查，但審查標準不應過于嚴格，只要當事人的訴訟請求不是沒有依據，均應允許其提訟。為了防止保險公司利用提供法律咨詢和訴前審查侵犯當事人的合法權益，法律應當賦予當事人救濟權利。對保險公司拒付保險金不服時，當事人可以自行委托律師對拒付理由進行調查直至提訟。

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自1993年《國務院關于金融體制改革的決定》提出要建立存款保險基金到1997年底央行存款保險課題組成立；自2004年4月金融穩定局存款保險處掛牌到2004年12月《存款保險條例》起草工作展開；時至2006年底，中國人民銀行在的金融穩定報告中，指出了要加快存款保險制度建設，健全金融風險處置長效機制的必要性，并詳細闡述了所要重點研究的存款保險機構的職能、存款保險的成員資格、存款保險的基金來源、最高賠付限額、費率制度安排等細節問題。2007年全國金融工作會議的有關精神也促使了建立存款保險制度被納上議事日程。目前，我國經濟發展勢頭良好，降低了建立這一制度的成本和風險；銀監會成立以來我國銀行業監管水平有了很大的提高，也為存款保險制度的出臺創造了前提條件；國有商業銀行改制上市取得顯著成效，銀行不良資產的大規模政策性集中處置工作已經告一段落，此外，經營不善金融機構的市場退出機制也在建立之中，所有這些都表明，在我國建立存款保險制度所需要的主要條件都已具備。因此，中國人民銀行研究局局長張健華在參加2008年11月26日舉行的“第十四屆兩岸金融學術研討會”時表示，存款保險制度已經上報國務院……估計將于2009年推出。

二、我國存款保險制度的現實選擇

理論研究和國際經驗共同表明，存款保險這柄雙刃劍實際上是建立在提高存款人安全收益與降低市場約束之間權衡的結果，既有明顯優勢、又存在負面效果。如果盲目推行，效果適得其反。顯然，在目前復雜的國際宏觀經濟形勢下，我國顯性存款保險制度的推出一直在等待最佳時機。因此，在推出顯性存款保險制度之際，還必須仔細斟酌，周密論證，以有效防范存款保險可能帶來的道德風險和逆向選擇問題。從參保前，參保時和參保后三方面而言，我國的存款保險制度面臨如下現實選擇：

1、參保前的現實選擇——強制保險與自愿保險。強制保險是指在法律規定范圍內的存款類金融機構均應參加存款保險，繳納存款保險費；自愿保險是指存款類金融機構可自愿選擇是否參加存款保險。

為避免參加存款保險前風險越大的銀行參與的積極性越高的逆向選擇問題，中國存款保險制度應該是強制性存款保險。這樣既有利于存款保險機構預期負擔的減小，也有利于強化參加存款保險的中小商業銀行在競爭中處于相對平等的地位，更可以提升公眾信心，并直接強化銀行業競爭，促進銀行業健康發展。

2、參保時的現實選擇——保險額度與費率斟酌。現今，金融風暴席卷全球，顯性存款保險制度健全的國家也未能幸免。而我國實行的隱性存款保險制度在這時因為其國家的全額擔保形式而有利于維持公眾信心，促進金融穩定。與美國存款保險公司的建立過程相反，我國存款保險的施行，并非為原本暴露的儲戶風險引入新的擔保機制，而是將事實上已經存在的隱性存款保險顯性化，并逐漸把無限的國家責任變成一種內容與邊界明確的、由獨立機構承擔的有限民事責任。因此，今天儲戶對于銀行的信任，很大程度上仍基于對國家擔保的信任，這一責任不可輕易放棄，所以我國顯性存款保險制度的推出初期，還應延續以往的政策，進行全額兜底。在經濟形勢明朗后，資金開始從銀行流出尋找投資渠道時，再逐漸過渡到分級兜底。這樣才不至于引起恐慌。

此外，由于單一費率可能引起的銀行追逐高風險項目行為，應對不同風險的銀行征收差別保費。這種差別保費是基于風險的存款保險安排的核心內容，它要根據每家投保機構的信用評級和資本充足率等因素定期調整，從而使得銀行的風險與收益相匹配，約束銀行的風險行為，并按照成本效益原則對問題銀行進行及時處置。

3、參保后的現實選擇——風險識別與有效監管。為避免參加存款保險后的銀行可能從事風險較大，利潤較高的項目而引發的道德風險問題，還需加強對銀行的審慎性監管并督促銀行進一步完善內部控制，促進銀行業內外兼修，降低由此引發的風險。因此，穩健的會計制度、嚴格的信息披露制度以及存款人與保險機構共保都是必須的，他們可以通過強化銀行股東、存款人和其他債權人以及社會公眾對銀行的監督，有效提高市場約束，減弱道德風險。

一般而言，存款保險制度的有效與否與存款保險機構能否有效識別參保者的風險狀況緊密相關。因此有效的風險識別系統起著至關重要的作用。由于識別及預測未來本身存在很大的局限性，并且金融機構所面臨的風險多種多樣，也使得風險識別更為艱難。即使風險被識別出來，如何讓金融機構相信其存在的問題也會讓政策當局大傷腦筋：控制經營已明顯惡化的銀行風險是顯而易見的，但要那些表面上經營良好、能承擔其從事的風險行為且仍有盈利的銀行糾正其風險行為、調整其經營策略卻相當困難。因此有效的風險識別系統和理性而強勢的監管干預將是存款保險制度健康推行的前提。

三、小結

目前我國的國有商業銀行經營機制尚未完全轉變，資產負債結構不合理，風險抵御能力較差，在金融市場發育不完善、金融監管手段和方法落伍的背景下，建立顯性的存款保險機制并輔以適合中國現階段國情的條款，不但有利于維護公眾對金融體系的信心，而且順應了中國金融機構所有權結構變化趨勢，是符合中國實際、維護金融體系穩定的重要舉措。因此，適時地出臺符合國情的存款保險制度，在全球經濟四面楚歌之時提升公眾的信心，有利于保障金融體系的穩定，促進經濟的持續健康穩定發展。

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當前，農民工社會保險的現狀究竟怎樣？造成農民工社會保險不如人意的原因又是什么？我們究竟選擇什么樣的模式和路徑來構建與完善農民工社會保險制度？這正是本文所要探索與研究的問題。

一、農民工社會保險的現行狀況

(一)參保率低，總量偏少

根據江蘇省統計局2005年人口抽樣調查統計資料和江蘇省勞動保障廳調查資料，江蘇省籍農民工約為402萬人，占江蘇省城鎮就業人口的近20%。2005年末全省參加城鎮企業職工基本養老保險的人數是950.6萬人,農民工是148.3萬人,總參保人數的15.6%,占當年全省農民工總數的16.4%。同年參加醫療保險的農民工為43.6萬人,占參保職工人數的5.3%,占農民工總數的10.8%。參加工傷保險的人數為105萬人，占總參保人數的14.1%,占農民工總數的26.1%。顯然，農民工參加社會保險的人數少、比重低。

(二)險種不齊，分布不均

我國目前城鎮社會保險的險種有養老、失業、醫療、工傷和生育保險，但目前農民工參加的險種是不完整的，且大部分是被動的。有的由于地方政府社會保險擴面征繳的力度加大，部分農民工參加了養老保險；有的企業出于安全成本的考慮讓農民工參加了工傷保險。真正全部參加所有社會保險險種的農民工是微乎其微。其中，在外商、港澳臺企業工作的農民工，參加基本養老保險、基本醫療保險、失業保險的比重較高，分別達到了56.2%、55.5%、46.1%。而在個體、私營經濟工作的農民工，參加社會保險的比重明顯較低，僅分別為7.2%、9.3%、3.4%；靈活就業的農民工也如此，參加社會保險的比重也分別為10.5%、13.2%、1.5%。

(三)政策缺陷，實施乏力

我國城鎮企業社會保險制度建立之初，并沒有將農民工納入社會保險體系。到了上世紀90年代，各地政府將農民工參加社會保險作為構建城鎮社會保障體系的一個重要方面來抓，并在具體參保問題上出臺了一系列的政策措施。大部分地區在農民工的參保問題上，采取了與城鎮職工實行統一制度，分別參加城鎮養老保險制度、醫療保險制度、工傷保險制度，部分地區還制定了允許農民工和靈活就業人員一起自主參加社會保險的辦法。應該說，這些制度和辦法在一定范圍內還是發揮了一些作用，但是，其缺陷也是明顯存在的。主要表現在適應性和可操作性不強；缺少針對性和靈活性；參保門檻偏高，超越了相當一部分農民工的承受能力，且社會保險關系和基金不容易轉移，加上部分地區經辦機構的利益因素和管理方式，也人為地加大了農民工參加社會保險的困難。而政策實施的乏力，一方面是法律依據不足或者立法層次偏低，且缺少強制性措施，另一方面現有的機構設置和人員配備根本無力去全面實施。

(四)觀念模糊，需求不實

農民工是一個介于農民和市民之間的邊緣性群體，或者說是一個由農民向產業工人轉移的過渡性階層。這一階層來自農民，而又超越了農民的局限性，其群體特征具有雙重性和矛盾性，他們身上有現代產業工人的素質，但同時也少不了原有農民的影子。就社會保險而言，農民工本身就沒有準確的概念，對于未來的工作與生活也是同樣模糊，總有這樣或者那樣的臨時觀念和短期行為意識。在相當一部分農民工眼里，參加社會保險特別是個人繳費部分，只會減少收入，增加生活負擔。本來較低的工資收入水平只能勉強維持生活和再生產的需要，如果再抽出一部分收入用于不確定的預期，實在難以承受。所以，就不愿意參加社會保險，更沒有參保的主動性和積極性。少數企業甚至出現農民工集體要求不參加社會保險的申請。這實際上反映了農民工在社會保險問題方面認識上的誤區。

二、農民工社會保險現狀的原因分析

(一)歷史因素

長期以來，我國實行的是計劃經濟，廣大農村實行的是以生產隊或生產大隊為基本核算單位，“統一經營、統一分配”的經濟體制，勞動力和土地等生產要素都被封閉在區域集體經濟組織之內。廣大農民沒有自主支配自身勞動力的權利，包括尋求就業，外出打工的自由，只是被束縛在土地上。這段歷史雖然已經結束了，但其影響力還沒有完全消失，特別是它的慣性還在繼續。農村中剩余勞動力要順利實現向城市轉移，有賴于市場經濟的進一步發展，有賴于城鄉統籌政策的繼續深化，有賴于城市企業的就業需求的持續增長。農民工參加城鄉一體化的各種社會保險，同樣面臨困難和阻力。

(二)戶籍因素

落后的戶籍管理制度，強化了城鄉分割，農民進入城市，成為農民工，卻沒有得到制度的有力保護。而依托在戶籍管理上的附加功能，又人為地隔離了城鄉勞動者的融合，并制約了城鄉一體化的社會保險制度建立的進程。

(三)法律因素

法律的空白或者疏漏，造成了無法可依，而有限的法律法規，由于執行或者執法不力，致使法律失靈，法規走樣，農民工參保處境艱難而且尷尬。我國現有外出務工農民也即農民工已經是數以億計。但是，農民工作為城市社會的一個特殊階層，至今沒有被現行社會的法律制度所認同和確立。農民工這一群體至今沒有一部法律法規來保護。我國《勞動法》的調整范圍應當包括農民工，但是由于過于籠統、原則，特別是缺少針對農民工權益特點的具體規定，農民工權利得不到有力地維護。

(四)政策因素

現行的政策設計導向，忽略了農民工利益的存在。社會保險政策本身就存在嚴重的缺陷，特別是社會保險關系轉移、接續、支付等環節上的人為障礙，給農民工參保設置了太多的麻煩和不便。農民工為城市的發展作出了巨大的貢獻，非但不能享受其勞動的成果，甚至無法被城市所接納而成為城市社會的成員。不論是城市發展規劃和社會安排，還是計劃生育、子女教育、勞動就業、社會保險、法律服務等等，都沒有將農民工這一越來越大的群體列入范圍。農民工還游離于城市的公共資源和公共服務系統之外。

(五)文化因素

不良或狹隘的企業經營理念，加劇了對農民工的排斥，企業經營者的短期行為破壞了企業文化和企業社會責任的建立?，F實生活中有不少企業，法律意識淡薄，社會責任意識喪失。對員工特別是處于弱勢的農民工，不講尊重，不講誠信。

三、農民工社會保險制度的構建與完善

(一)目標及基本思路

通過農民工社會保險制度的構建，建立一個城鄉一體化的社會保險制度。之所以確立這樣的目標，是堅持以人為本的科學發展觀的需要，是我國經濟社會的可持續發展與構建和諧社會的需要，也是城鄉統籌發展的必然趨勢。需要指出的是，農民工的權益問題不僅僅是農民工本身需要關注的問題，而且是整個社會發展需要面臨和解決的問題，我們必須將農民工的發展問題納入整個經濟社會發展的一項重要內容來考慮。從今后的發展來看，走城市化、工業化的道路是中國未來發展的必由之路。而從以人為本的科學發展觀來看，發展必須是全面的、協調的和可持續的，中國的發展，如果離開農村的發展，就不是真正的發展。

毫無疑問，農民工已經形成了一個規模巨大的特殊的社會群體，并且在整個國民經濟生活中的影響力也日益顯現。可以說，農民工的穩定，關系到農村的穩定，關系到整個社會的穩定。所以，我們不能無視這一現實，麻木不仁，必須采取積極的態度做好應對工作。必須將農民工社會保險在內一切事關農民工生存與發展的問題納入地區經濟發展的總體規劃之中。(二)兩種模式及其險種推進步驟

關于農民工社會保險制度的構建模式，現階段可以選擇兩種模式齊頭并進，即建立穩定型農民工社會保險模式和流動型農民工社會保險模式。

目前在城市里的農民工大體上可以分為兩類，一類是已經在所在城市進行過戶口登記(現在一般是進行暫住人口登記，而未來的方向應該是城市戶口登記)且工作單位相對穩定的農民工，我們暫且稱他們為穩定型的農民工。另一類是懷揣身份證，工作單位相對不穩定，且流動性較強的農民工，我們暫且稱他們為流動型農民工。所以，農民工社會保險制度的構建必須分為兩種模式。

穩定型農民工社會保險模式。可以實施包括養老、失業、醫療、工傷、生育在內的已經在我國現階段廣泛推行的社會保險，具體提取比例、運行方式、支付標準可以根據當地的實際情況來確定，但必須做好與城市企業職工社會保險制度的銜接，并逐步納入所在城市的統籌范圍和層次。

流動型農民工社會保險模式?？梢圆扇☆愃品钦幘蜆I或者自由職業者身份參加社會保險的方式推行，自由參保，自由退保，進退自愿，同時做好此類人員社會保險關系的接轉工作。

不論是對哪一類農民工，我們的政策設計，都必須激發他們參加社會保險的主動性和積極性，要讓他們看見未來，感受需求，嘗到甜頭。

在推行農民工社會保險制度的過程中，首要選擇是推行工傷保險制度，這也是所有建立社會保險制度的國家普遍優先考慮的保險險種。其他保險包括基本醫療保險、失業保險和養老保險也應該根據實際情況循序漸進，逐步推行。

(三)其它保障措施

1、政府主導，強勢推動

為農民工參加社會保險是政府義不容辭的職責，政府理所應當成為推動農民工參加社會保險的主導力量。政府必須在法律層面、政策層面和行政層面有所作為。在法律層面，要加快立法進程，著手啟動和制定《農民工權益保護法》、《社會保險法》等相關法律，同時將修訂《勞動法》工作提上議事日程。在政策層面，要盡快研究和制定農民工參加社會保險的實施方案和具體辦法，具體實施方案和辦法要在廣泛深入調研的基礎上，在充分尊重農民工意愿和準確掌握農民工真實需求的情況下確定。要注意不同地區的不同特點，同時對于農民工社會保險制度本身必備的構件，包括統籌范圍、提取比例、關系轉移、資金支付、基金運營與管理等等必須作出統一的規定和強制的規范。在行政層面，一方面要強化行政干預力量，保持政令暢通，另一方面要調整財政支出結構，要逐步增加社會保險支出在整個財政支出的比列，同時加大對農村勞動力輸出地的財政轉移支付力度。

2、企業跟進，監管到位

對于眾多以農民工為主體的企業而言，需要通過穩定的就業崗位、優厚的工資報酬、完善的社會保險給予廣大農民工以最大的關心和體貼。我們認為，一個企業在獲得利潤的同時，應對社會包括相關利益方，特別是企業員工承擔一種社會責任，這是對社會應該做出的回報，也是企業自身發展的需要。企業不能將農民工參加社會保險視為提高用工成本的行為，而應看作增強企業職工的安全感、歸屬感、忠誠度和向心力，提高員工積極性和創造力，從而最大限度地提高企業用工的邊際效益的戰略措施。對于在認識上尚存誤區的企業，需要加大監管力度，督促企業按照現行法律法規，規范用工，主動為員工辦理各種社會保險，及時繳納各種費用，建賬造冊，理順關系。對于少數嚴重違反勞動保障法規的企業，必須加大勞動保障監察執法力度，嚴厲制止和糾正各類違法行為。

3、鼓勵參與，政策靈活

篇（8）

社會養老保險不僅是社會保障體系的重要內容，也是一個具有豐富經濟內涵和廣泛社會影響的政策問題。一國的養老保險制度選擇，應該與其經濟發展水平、收入分配結構、要素市場發育程度、稅費征管體制、人口結構等現實條件相適應。因此，根據本國的社會經濟發展狀況來制定養老保險制度的改革方案，是一項重要的政策內容。

近年來，在多方論證的基礎上，我國初步建立起了一個部分積累制的城鎮養老保險體系。然而，現行養老保險體系的實際運行卻不盡如人意，其中暴露出來的種種問題值得引起理論界和政策制定者的反思。本文在對當前我國城鎮養老保險體系存在問題及其根源進行分析的基礎上，認為我國應當更加務實地對現行的城鎮養老保險制度進行改革。

一、改革歷史的簡單回顧

我國城鎮養老保險制度起步于20世紀50年代國家頒布的《勞動保險條例》和《國家工作人員退休條例》，其保障對象是城鎮機關、事業單位和企業職工；主要特征是由國家規定基本統一的養老待遇，由各類單位和企業支付養老費用。由于國有企業的經營由國家統負盈虧，因此這實際上是一種享受對象經限定的由國家統一管理并保證養老金發放的養老體系。

到了80年代，改革開放政策的實施要求國有企業成為自負盈虧的經濟實體。這樣，養老包袱的輕重就嚴重地影響到國有企業的盈利水平和競爭能力，養老基金由企業統籌向社會統籌方向發展勢在必然。1991年《國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定》，標志著我國養老保險實行社會統籌的開始。這實際上是一種現收現付制的養老保險體系。

1995年《國務院關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》，確定了基本養老保險實行社會統籌與個人賬戶相結合（簡稱“統賬結合”）的模式，強調建立多層次社會保障體系的必要性。1997年《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的規定》，進一步明確了基本養老保險制度的統一模式。該模式要求我國的養老保險體系從傳統的現收現付制向部分積累制過渡。事實上，我國采納了世界銀行倡導的“三支柱”模式，即強制性的現收現付制作為第一支柱，強制性的個人賬戶作為第二支柱，自愿的補充養老保險作為第三支柱。第一支柱按照繳費工資的13％由企業在稅前支付，它將保證繳費15年以上的職工在退休時獲得20％的替代率；第二支柱由個人和企業共同負擔，按繳費工資的11％繳納，當職工退休時每月可得到個人賬戶基金積累額的1/120。作為第一支柱的統籌賬戶和第二支柱的個人賬戶，可合計提供58.5％的目標替代率。①

概括起來，改革開放以來我國城鎮養老保險體系改革的內容主要體現在四個方面：一是從企業統籌走向社會統籌；二是從單一的現收現付制走向現收現付制和基金制相結合的統賬結合模式；三是擴大了養老保險的覆蓋面，將非國有企業納入養老保險體系；四是適當調整了繳費率和養老金的替代率，糾正了養老保險體系在精算上的失衡。而改革的目的在于順應經濟體制改革的需要，營造公平競爭的市場環境；解決養老保險的可攜帶性問題，疏通勞動力流動障礙；應對人口結構不利變動對現收現付制的挑戰，削減養老保險制度的代際再分配功能；等等。

二、當前存在的主要問題及其原因

盡管已有的研究從理論上論證了多支柱模式的優越性，以及通過模擬研究②論證了我國從現收現付制向基金制轉型的現實可行性(WorldBank,1997；YanWang，etal.，2000)，[1-2]但現行養老保險體系在運作過程中還是出現了許多預期之外的問題。

1.個人賬戶“空賬”規模巨大，部分積累制名存實亡

由于現行的部分積累制是在現收現付以及沒有任何基金積累的基礎上建立起來的，這就要求當前工作的一代不僅要承擔上一代的養老責任，還要為自己積累養老金，由此帶來了巨大的轉型成本。

對于改革之時已經離退休的“老人”、工作期間經歷制度轉換的“中人”以及改革之后才參加工作的“新人”來說，目前的養老保險制度采取“老人老辦法，中人中辦法，新人新辦法”③進行區別對待。即已經離退休的“老人”的養老金待遇保持不變，他們的養老金用每年收繳的社會統籌基金支付；對于“中人”,新制度規定將其在改革之前的工作年限視為繳費年限，他們所享受的養老金待遇與他們在改革之后繳納的養老保險費的差額也由社會統籌基金支付。這樣，“老人”和“中人”的養老金來源就成為一筆“歷史債務”（即轉型成本），如國務院體改辦2000年測算的結果為67145億元（何平，2001）。[3]

現行部分積累制的養老保險制度在實際操作中，由于養老保險費的實繳數額未能達到預期的目標，統籌賬戶的基金不足以支付現有退休人員的養老金，因此個人賬戶的基金幾乎全部被挪用來支付退休人員的養老金，從而形成個人賬戶的“空賬”現象，即個人賬戶只是一個名義賬戶。在名義賬戶下，資金的回報率是由政府規定的，而不是實際的投資回報率。這樣，從根本上看，現行養老保險體系仍然是現收現付制。

2.繳費率相當高，企業和工薪階層負擔沉重

我國養老保險繳費率（平均養老保險費與平均工資的比率）目前已經達到比較高的水平，從1991年的16％增加到目前的24％，遠遠高于世界平均繳費水平（為10%），甚至高于國際警界線（20%）。根據對OECD24個國家社會保障繳費率的統計，只有丹麥（24.55%）、意大利（29.64%）、荷蘭（25.78%）、西班牙（28.30%）和葡萄牙（34.75%）等5個國家的社會保障稅高于中國（孫祁祥，2001）。[4]

盡管企業可以通過降低工資基數的方式向職工轉嫁部分社會保險費（轉嫁能否順利實現取決于勞動力的供給和需求彈性），但過高的繳費率無疑將提高企業的經營成本，并形成繳費企業與未繳費企業之間的不平等競爭。而在現行制度下，企業職工除了須繳納“四金”（住房公積金、養老保險金、醫療保險金、失業保險金）以外，還須繳納不菲的個人所得稅。在這種情況下，實現現收現付制養老保險體系再分配功能的資金來源和個人所得稅的收入，實際上大部分來源于工薪階層。這種狀況對于培育中產階級，改善我國居民的收入分配結構是不利的。

如果說西方國家的高繳費率主要緣于提供了過高的社會福利，即所謂的“福利病”（同工資一樣，社會福利水平具有很強的剛性），我國的高繳費率則主要在于龐大的轉型成本——企業拖欠、逃避繳費現象嚴重，覆蓋面、參保率難以提高，以及過高的替代率等原因造成的養老保險資金缺口。理論界熱衷于探討的老齡化問題，事實上并非造成高繳費率的重要因素，而這恰恰更增加了人們對于老齡化將帶來的高贍養率的擔憂。

3.企業拖欠、逃避繳費現象嚴重，擴大覆蓋面舉步維艱

當前企業拖欠、逃避繳納養老保險費的情況非常嚴重，近幾年來養老保險基金的收繳率呈逐年下降趨勢。1992年至1998年，收繳率分別為96%、92%、91%、86%、90.7%及82.7%，此后一直徘徊在90%以下（龔秀全、黃勝開，2002）。[5]截至1998年底，企業共欠繳養老保險費302億元，到2000年底上升到414億元，相當于當年養老金發放金額的20％。而且，擴大養老保險覆蓋面的工作進展也乏善可陳。1999年，國務院了《社會保險費征繳暫行條例》，加速把非公有企業職工和外來勞動力包括到養老保險社會統籌中來。但直到2005年底，養老保險參與率一直徘徊在50％~60％之間（見表1）。覆蓋面未能順利擴大，直接帶來了兩個問題：一是企業之間的不平等競爭。到1997年底，93.9％的國有企業職工參加了養老保險，而城鎮集體企業職工的參與率為53.8％，其他所有制企業只有32.0％，事實上造成了企業之間的不平等競爭。二是養老保險體系的負擔率大幅上升。如表2所示，從1993年到2005年，我國養老保險體系參保職工人數上升了78.8％，而參保離退休人員則上升了168.2%，負擔率提高了50個百分點。

在現實中，企業逃避繳費的行為是不可避免的；但過高的繳費率、有效征管體制的缺失，則大大增強了企業逃避繳費的動機。從我國的國情來看，逃稅漏稅現象本來就非常普遍，更何況是以“費”的形式進行征集的養老保險基金。

從職工個人方面來看，由于當前的工薪階層不僅成為轉型成本的主要承擔者，而且現收現付制本身所具有的再分配功能、④個人賬戶的“空賬”現象和過低的投資回報率等因素，也都抑制了其繳納養老保險費的積極性，難以有效形成職工對企業繳費的監督機制。

地方政府（縣或地、市級政府）在統一養老保險制度的過程中，所扮演的角色也值得注意。地方政府曾是養老保險體系的管理者，且在大部分地區至今仍然是實際的管理者，養老保險的省級統籌將使它們失去對養老基金的控制權。顯然，在它們擁有對養老基金控制權的時候，它們有積極性向企業收取養老保險費；而在它們喪失對養老基金的控制權之后，它們的積極性將相應降低。此外，在省級統籌的運作中，省內地區之間的交叉補貼也會對地方政府的積極性產生嚴重的影響。例如，如果一個縣（或市）的養老基金盈余被拿去與其他縣（或市）分享，這個縣（或市）將不會有實現盈余的積極性；反之，如果一個縣（或市）的養老基金赤字可以得到來自統籌基金的補貼，這個縣（或市）也不會設法去消減赤字。

4.其他存在的問題

現行養老保險制度在運行中出現的其他問題還有很多，如社?；鹞茨塬@得令人滿意的收益率、省級統籌進展緩慢等。以全國社會保障基金理事會的年報為例，其歷年的投資收益率（如表3），在所有年份均低于五年期定期儲蓄利率。而自1997年國務院要求養老保險實現省級統籌以來至2000年底，真正實現省級統籌的只有5個省，17個省通過省級調劑金進行上繳下撥，8個省還沒有建立省級調劑金或者雖然名義上建立了但沒有運作（趙耀輝、徐建國，2003）。[6]過低的投資回報率大大打擊了職工對于養老保險體系的信心，甚至使個人賬戶的繳費異化為某種稅負（由于資金回報率低于其機會成本）；省級統籌難以實施，則不利于調節省內地區之間的收入分配以及控制養老基金管理中的道德風險和腐敗行為。

綜上所述，個人賬戶空賬、繳費率過高、拖欠及逃避繳費現象嚴重是當前我國養老保險制度運行中存在的主要問題。從這些問題之間的關系中可以看出，它們是相互影響、相互作用的。養老保險基金的拮據表現為個人賬戶空賬，并產生了提高繳費率的要求；過高的繳費率又大大增強了企業拖欠、逃避繳費的動機；而企業拖欠、逃避繳費的行為，反過來又影響了養老保險費的順利征收，并使擴大養老保險覆蓋面的工作難以實施；最終導致個人賬戶空賬規模的進一步擴大，從而使整個養老保險體系的運作陷入惡性循環之中。

當前我國養老保險體系在實踐中遭遇的嚴峻形勢所折射出的現行制度設計的不合理，主要表現在以下四個方面。

第一，過于執著養老保險體系自身的財務平衡。面對巨大轉型成本的現實，政府沒有必要拘泥于養老保險體系自身的收支平衡，以致于造成個人賬戶的“空賬”現象而失信于民。事實上，從世界各國的實踐來看，社會保障稅并不是社會保障資金的惟一來源。除少數國家(如德國)的社會保障稅能夠完全滿足社會保障支出的需要以外，多數國家的社會保障稅收入只占社會保障支出的較大比重，個別國家（如加拿大）的社會保障稅收入占社會保障支出的比重尚不足50%。而從社會保障支出占GDP的比重來看，我國的社會保障支出仍處在相當低的水平上。因此，增加其他資金來源（如國有資產的變現所得、稅收收入、國債籌資等）用以支付轉型成本是完全合理的。

第二，養老金的替代率偏高?，F行制度設計中養老金的目標替代率為58.5％，而“老人”和“中人”的替代率更高。從實施情況來看，目前我國各地基本養老金替代率的平均水平已超過80％，遠高于西方發達國家的水平（見表4）；部分地區如河北、山西、內蒙古、吉林、安徽、江西、山東、河南等省（自治區）的養老金替代率均超過了100％，甚至出現了一些在崗還不如退休的情況。從人均產值和人均可支配收入來看，我國與西方發達國家的差距仍十分巨大，現行制度如此之高的替代率未免有些自不量力。

第三，養老金領取條件過于寬松。主要表現在對提前退休領取養老金的政策把握和養老保險制度的設計上。自20世紀90年代以來，為推進國有企業改革，國家出臺了一系列提前退休政策以達到減員增效目的。此外，80年代初期，我國27個產業部門相繼制定了1800多個特殊工種名錄，規定特殊工種職工可享受提前退休的待遇。但是，隨著現代化科技的應用，繼續沿用這個20年前制定的標準并不完全合適。不僅如此，為了順利實現減員的目的，地方政府和企業還有意放松了對提前退休審批的管理，從而導致一大批產業職工提前退休，過早地加入領取養老金的隊伍。從養老保險制度設計來看，新制度中繳費滿15年、舊制度中工齡滿10年即可領取養老金這一政策標準，在世界上已建立起社會保障制度的國家中也是相當低的。

第四，對制度實施方案的操作難度缺乏充分的估計。現行制度設計不僅建立起了一個擁有較高目標替代率的部分積累制養老體系框架，而且還指望由當前工作的一代承擔起巨大的轉型成本，但對于企業和職工能否承受由此帶來的高繳費率以及收取養老保險費的難度，卻似乎缺乏應有的思想準備。部分積累制的強制性個人賬戶客觀上也加重了企業和職工的負擔，事實上并不是一種比原有的現收現付制更優的選擇。

由此可見，過于簡單、理想化而缺乏可操作性的制度方案設計，是我國社會養老保險體系面臨困境的根本原因。現行制度在實施過程中遇到的諸多問題，暴露出政策設計者過于迷信理論模型的論證而缺少對現實國情的深入了解；忽視對我國政府和企業之間，以及政府上、下級之間博弈行為的考察。

三、反思與相關政策建議

如上所述，即使經過貌似嚴格的理論論證和數據模擬，一個制度的設計如果缺少了現實的可操作性，它也難免會在實施中遭到失敗。這是值得我國理論界深刻反思的?？偟膩砜?，過去的理論研究更多的是從純粹理論的層面對現收現付和基金制進行比較，或探討人口老齡化來臨的福利效應及應對措施；而在運用數學模型和數據模擬方法進行論證的過程中則多少顯得有些一廂情愿，對于從假設條件引出的結論與現實的差距缺乏客觀的分析，表現出熱衷于理論探討而疏于關注現實國情的傾向。

在對現收現付制和基金制的比較中，學者們較傾向于認為現收現付制對國民儲蓄具有擠出效應，減少了資本的形成，從而不利于長期經濟增長(Feldstein，1974）；[8]難以應對人口老齡化危機，并認為從現收現付制逐步向基金制過渡乃是大勢所趨。

事實上，到目前為止，現收現付制對國民儲蓄的擠出效應以及這種擠出效應有多大，在國內外學術界尚未得到嚴格的論證。而且，國民儲蓄率也并非越高越好。在過剩經濟的條件下，降低儲蓄率、擴大有效需求反而有利于解決當前我國經濟的動態無效率問題（袁志剛、宋錚，2000）。[9]對于現收現付制另一個常見的質疑是，它難以在一個不利的人口結構變化趨勢中得以維系。但從根本上看，現收現付制和基金制兩種養老保險體系只不過是退休一代采用不同的方式索取當前的產出。在現收現付制下，退休一代憑借過去繳納養老保險費獲得分享來自當前工作一代的轉移支付的權利；在基金制下，退休一代憑借資本所有權證獲得分享當前工作一代提供的產出的權利。兩者的物質基礎是完全一致的?？梢姡洕鲩L和充分就業才是解決老齡化問題的根本，基金制并不是解決老齡化問題的靈丹妙藥（NicholasBarr，2000）。[10]在老齡化問題上，基金制與現收現付制的區別只不過是基金制將問題拋給社會，而現收現付制則由政府承擔起責任而已。

實際上，現收現付制和基金制在實踐中各有利弊?，F收現付制的最大弊端是由于其再分配功能而導致企業和職工逃避繳費，養老保險覆蓋面難以擴大；基金制則缺乏再分配功能，難以抵御通貨膨脹等缺陷，使退休人員的基本生活水平無法得到保證。從這一點來看，基金制已基本喪失了“社會保障”的功能。

老齡化趨勢對養老保險體系的考驗也是學者們所關注的問題。但是，如上所述，從實際運行的情況來看，造成我國養老保險體系負擔率較高的主要原因并非老齡化問題，而是養老保險覆蓋面難以擴大、職工參保率難以提高以及下崗和提前退休高峰的來臨等問題。這些問題對現行養老保險制度構成的壓力，顯然遠大于老齡化問題；而老齡化問題只不過是使入不敷出的養老保險體系)上加霜罷了。

在有關養老保險的理論探討中，學者們大多借助于代際交疊模型（Samuelson，1958；Diamond，1965）來進行分析，如對現收現付制與國民儲蓄關系的論證、人口結構變動的福利效應分析、繳費率和統籌比例的參數設定，等等。[11-12]但是，代際交疊模型的論證依賴于退休一代不留遺產的強假設，而這與現實情況是明顯不符的。在現實中，人們有種種理由在死亡時留下遺產，例如：（1）遺產動機是普遍存在的；（2）人們無法準確知道自己何時會死亡；（3）住房和耐用品的殘值一般會成為遺產等。在養老保險體系設計的數據模擬研究過程中，學者們為了論證自己的觀點，往往在模型中設定有利于自己結論的假設條件和參數值。例如，支持基金制的學者往往過分強調養老基金的投資回報率（Feldstein,1999），[13]似乎認為養老基金的投資回報率理所當然地將高于真實工資的增長率。事實上，在古典經濟模型的理想狀態下，兩者應該是一致的；而從我國的統計數據來看，在1986-2002年的大部分時間內，真實工資的增長率高于五年期國債的實際利率（袁志剛、封進，2004)[14]，從而基金制是比現收現付制更好的制度選擇；而支持現收現付制的學者則忽視了收取養老保險費的難度，隱含了養老保險費能夠順利收取的假設。

綜上所述，在養老保險制度的改革中，政策設計者不應無主見地人云亦云或照搬國外的經驗，而應更多地對公共養老保險體系的存在意義是什么、中國的現實國情適合什么樣的制度安排，以及設計方案能否得到順利實施等問題進行深入的思考。

一般認為，政府介入養老保險主要基于三方面的理由。一是政府強制保險可以糾正由逆向選擇或道德風險所導致的市場失靈；二是社會養老保險具有再分配功能，在一定程度上可以使財富在不同的收入階層和代際之間再分配；三是政府強制保險可以幫助人們克服短視行為，即所謂的“家長主義”。但從市場失靈和家長主義的觀點來看，政府介入養老保險的理由顯然不如醫療保險充分；特別是對于基金制來說，除了具有家長主義的含義之外，政府幾乎再沒有介入養老保險的理由，而事實上這種家長主義的強制儲蓄是否必要也是值得商榷的（在沒有公共養老保險體系的情況下，人們也可能會為自己的養老積極儲蓄）。相比較而言，現收現付制由于具有保障退休人員基本生活之需的再分配功能，而更加適合作為政府介入養老保險的方式。但是，必須清醒地認識到，我國的經濟發展仍處在相當低的水平上，且貧富兩極分化相當嚴重，缺乏一個人口數量龐大的中產階級。在這種經濟條件下，面對顯而易見的人口老齡化趨勢，一個較低水平、廣泛覆蓋的養老保險體系，對于我國來說可能是更加合適的選擇。較低水平的養老金可以降低當前工作一代的負擔，有利于養老保險費的收取；而養老金水平也反映了政府介入養老保險的程度。從我國當前的現實情況來看，公共養老保險體系的首要目標理應是保障退休人員的基本生活之需；如果人們希望在退休以后過得更寬裕一些，他們有責任在工作時期為自己進行更多的儲蓄。

根據以上的分析，政策設計者可以考慮從以下幾個方面對現有的養老保險制度進行更為務實的改革。

第一，降低企業和職工的負擔。政府應更多地考慮通過減持國有股、發行國債或稅收來支付轉型成本。為此，政府有必要重新審視當前的財政支出結構，應向社會保障、教育、國防等有關國計民生的項目傾斜，逐步縮減以至取消大量不必要的財政支出（如大量的形象工程項目、對競爭性國有企業的財政扶持、民間力量完全可以實現的投資項目，等等）。對于工薪階層的負擔，可以考慮以個人所得稅作為社會保險費的來源而取消社會保險費，或者取消個人所得稅而保留社會保險費。另外，可以考慮取消養老保險強制性的個人賬戶（即取消部分積累制）和“四金”中的住房公積金，⑤以進一步降低職工的負擔。

第二，建立一個較低水平的現收現付制養老保險體系。養老金的給付可以考慮采取DB模式而不必按目標替代率進行設計。養老金發放水平可參考當地的最低工資或最低生活保障標準設定（如以當地的最低工資或最低生活保障標準乘以一定的系數）。對于部分養老金待遇過高的“老人”和“中人”，考慮到養老金待遇的剛性，可以保持其原來的養老金發放水平不變；但如將來出現通貨膨脹，則不對養老金待遇進行調整，直到與其設定的養老金發放水平相當為止。

第三，取消提前退休領取養老金的權利，重新制定特殊工種提前退休的標準并嚴格其審批管理；適當提高領取養老金所需的繳費年限標準。對于因下崗而提前退休者，可以考慮將這部分人納入城市最低生活保障制度或失業保險制度之中。

第四，在保留一個較低水平的現收現付制公共養老保險體系的基礎上，鼓勵企業年金的發展以及個人為養老儲蓄。為此，必須為企業年金和個人年金提供稅收優惠政策。例如，企業購買企業年金可在稅前列支，個人購買養老金的支出部分可免繳個人所得稅（這些政策已為世界上相當多的國家所采用）。這樣不僅有利于降低政府的行政負擔，杜絕地方政府挪用養老金和腐敗行為的發生，而且有利于促進我國金融市場的成熟和繁榮。

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注釋：

①這個目標替代率的計算方法是：假設預期壽命為70歲，實際工資增長率等于名義利率，職工按繳費工資的11％向養老保險體系交費35年，這樣退休時個人賬戶可以提供38.5％的替代率，統籌賬戶提供20%的替代率。二者合計共提供58.5％的替代率。

②Wang,etal.的模擬顯示，在2000年到2010年間，每年的轉型成本占GDP的0.6％左右，到2050年將下降到0.3％。轉型成本的補償可以通過稅收進行融資，這樣，支付第一支柱相當于工資20％的養老金所需交納的費用率只需10％~12％。

③“老人老辦法”是指對已退休者繼續實行以前的退休金發放標準，退休金替代率為60％~90％，退休金計算基數為退休時的工資額；離休者離休費為離休時工資的100％?！靶氯诵罗k法”是指1997年統一的養老保險制度實施以后參加工作的職工，他們的退休金相當于當年職工平均工資的20％，有35年工齡的職工，目標替代率為58.5％左右?！爸腥酥修k法”是指中人的養老金由基礎養老金、新制度建立以后個人賬戶上積累的個人賬戶養老金，以及將統一制度建立以前的工作年限視為繳費年限計算的“過渡養老金”三部分組成[月養老金=基礎養老金個人賬戶養老金÷120過渡養老金，過渡養老金=指數化月平均繳費工資×（1.0%-1.4%）×視為繳費的年限]。

④現收現付制的再分配功能包括從工作一代對退休一代的轉移支付、從高收入群體向低收入群體的轉移支付、從短壽者向長壽者的轉移支付，以及從男性向女性的轉移支付。

⑤我國現行的住房公積金制度缺乏再分配功能，而且人們顯然會為了購買住房而自覺地儲蓄。所以，這種強制性儲蓄幾乎是毫無意義的。

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參考文獻：

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[5]龔秀全，黃勝開.論中國基本養老保險的籌資形式的改革[J].社會保障制度（人大復印資料），2002，（6）.

[6]趙耀輝，徐建國.我國城鎮養老保險體制改革中的激勵機制問題[J].經濟學（季刊），2003，1（1）.

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[8]Feldstein,M.S..SocialSecurity,InducedRetirement,andAggregateCapitalAccumulation[J].JournalofPoliticalEconomy,1974，82：905-926.

[9]袁志剛，宋錚.人口年齡結構、養老保險制度與最優儲蓄率[J].經濟研究，2000，（11）.

[10]Barr,Nicholas.Reformingpensions:Myths,Truths,andPolicyChoices.IMFWorkingPaper,WP/00/139。2000.

[11]Samuelson,P.A..AnExactConsumption-LoanModelofInterestwithorwithouttheSocialContrivanceofMoney.JournalofPoliticalEconomy,LXVI，1958：467-482.

篇（9）

社會養老保險不僅是社會保障體系的重要內容,也是一個具有豐富經濟內涵和廣泛社會影響的政策問題。一國的養老保險制度選擇,應該與其經濟發展水平、收入分配結構、要素市場發育程度、稅費征管體制、人口結構等現實條件相適應。因此,根據本國的社會經濟發展狀況來制定養老保險制度的改革方案,是一項重要的政策內容。

近年來,在多方論證的基礎上,我國初步建立起了一個部分積累制的城鎮養老保險體系。然而,現行養老保險體系的實際運行卻不盡如人意,其中暴露出來的種種問題值得引起理論界和政策制定者的反思。本文在對當前我國城鎮養老保險體系存在問題及其根源進行分析的基礎上,認為我國應當更加務實地對現行的城鎮養老保險制度進行改革。

一、改革歷史的簡單回顧

我國城鎮養老保險制度起步于20世紀50年代國家頒布的《勞動保險條例》和《國家工作人員退休條例》,其保障對象是城鎮機關、事業單位和企業職工;主要特征是由國家規定基本統一的養老待遇,由各類單位和企業支付養老費用。由于國有企業的經營由國家統負盈虧,因此這實際上是一種享受對象經限定的由國家統一管理并保證養老金發放的養老體系。

到了80年代,改革開放政策的實施要求國有企業成為自負盈虧的經濟實體。這樣,養老包袱的輕重就嚴重地影響到國有企業的盈利水平和競爭能力,養老基金由企業統籌向社會統籌方向發展勢在必然。1991年《國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定》,標志著我國養老保險實行社會統籌的開始。這實際上是一種現收現付制的養老保險體系。

1995年《國務院關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》,確定了基本養老保險實行社會統籌與個人賬戶相結合(簡稱“統賬結合”)的模式,強調建立多層次社會保障體系的必要性。1997年《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的規定》,進一步明確了基本養老保險制度的統一模式。該模式要求我國的養老保險體系從傳統的現收現付制向部分積累制過渡。事實上,我國采納了世界銀行倡導的“三支柱”模式,即強制性的現收現付制作為第一支柱,強制性的個人賬戶作為第二支柱,自愿的補充養老保險作為第三支柱。第一支柱按照繳費工資的13%由企業在稅前支付,它將保證繳費15年以上的職工在退休時獲得20%的替代率;第二支柱由個人和企業共同負擔,按繳費工資的11%繳納,當職工退休時每月可得到個人賬戶基金積累額的1/120。作為第一支柱的統籌賬戶和第二支柱的個人賬戶,可合計提供58.5%的目標替代率。①

概括起來,改革開放以來我國城鎮養老保險體系改革的內容主要體現在四個方面:一是從企業統籌走向社會統籌;二是從單一的現收現付制走向現收現付制和基金制相結合的統賬結合模式;三是擴大了養老保險的覆蓋面,將非國有企業納入養老保險體系;四是適當調整了繳費率和養老金的替代率,糾正了養老保險體系在精算上的失衡。而改革的目的在于順應經濟體制改革的需要,營造公平競爭的市場環境;解決養老保險的可攜帶性問題,疏通勞動力流動障礙;應對人口結構不利變動對現收現付制的挑戰,削減養老保險制度的代際再分配功能;等等。

二、當前存在的主要問題及其原因

盡管已有的研究從理論上論證了多支柱模式的優越性,以及通過模擬研究②論證了我國從現收現付制向基金制轉型的現實可行性(WorldBank,1997;YanWang,etal.,2000),[1-2]但現行養老保險體系在運作過程中還是出現了許多預期之外的問題。

1.個人賬戶“空賬”規模巨大,部分積累制名存實亡

由于現行的部分積累制是在現收現付以及沒有任何基金積累的基礎上建立起來的,這就要求當前工作的一代不僅要承擔上一代的養老責任,還要為自己積累養老金,由此帶來了巨大的轉型成本。

對于改革之時已經離退休的“老人”、工作期間經歷制度轉換的“中人”以及改革之后才參加工作的“新人”來說,目前的養老保險制度采取“老人老辦法,中人中辦法,新人新辦法”③進行區別對待。即已經離退休的“老人”的養老金待遇保持不變,他們的養老金用每年收繳的社會統籌基金支付;對于“中人”,新制度規定將其在改革之前的工作年限視為繳費年限,他們所享受的養老金待遇與他們在改革之后繳納的養老保險費的差額也由社會統籌基金支付。這樣,“老人”和“中人”的養老金來源就成為一筆“歷史債務”(即轉型成本),如國務院體改辦2000年測算的結果為67145億元(何平,2001)。[3]

現行部分積累制的養老保險制度在實際操作中,由于養老保險費的實繳數額未能達到預期的目標,統籌賬戶的基金不足以支付現有退休人員的養老金,因此個人賬戶的基金幾乎全部被挪用來支付退休人員的養老金,從而形成個人賬戶的“空賬”現象,即個人賬戶只是一個名義賬戶。在名義賬戶下,資金的回報率是由政府規定的,而不是實際的投資回報率。這樣,從根本上看,現行養老保險體系仍然是現收現付制。

2.繳費率相當高,企業和工薪階層負擔沉重

我國養老保險繳費率(平均養老保險費與平均工資的比率)目前已經達到比較高的水平,從1991年的16%增加到目前的24%,遠遠高于世界平均繳費水平(為10%),甚至高于國際警界線(20%)。根據對OECD24個國家社會保障繳費率的統計,只有丹麥(24.55%)、意大利(29.64%)、荷蘭(25.78%)、西班牙(28.30%)和葡萄牙(34.75%)等5個國家的社會保障稅高于中國(孫祁祥,2001)。[4]

盡管企業可以通過降低工資基數的方式向職工轉嫁部分社會保險費(轉嫁能否順利實現取決于勞動力的供給和需求彈性),但過高的繳費率無疑將提高企業的經營成本,并形成繳費企業與未繳費企業之間的不平等競爭。而在現行制度下,企業職工除了須繳納“四金”(住房公積金、養老保險金、醫療保險金、失業保險金)以外,還須繳納不菲的個人所得稅。在這種情況下,實現現收現付制養老保險體系再分配功能的資金來源和個人所得稅的收入,實際上大部分來源于工薪階層。這種狀況對于培育中產階級,改善我國居民的收入分配結構是不利的。

如果說西方國家的高繳費率主要緣于提供了過高的社會福利,即所謂的“福利病”(同工資一樣,社會福利水平具有很強的剛性),我國的高繳費率則主要在于龐大的轉型成本——企業拖欠、逃避繳費現象嚴重,覆蓋面、參保率難以提高,以及過高的替代率等原因造成的養老保險資金缺口。理論界熱衷于探討的老齡化問題,事實上并非造成高繳費率的重要因素,而這恰恰更增加了人們對于老齡化將帶來的高贍養率的擔憂。

3.企業拖欠、逃避繳費現象嚴重,擴大覆蓋面舉步維艱

當前企業拖欠、逃避繳納養老保險費的情況非常嚴重,近幾年來養老保險基金的收繳率呈逐年下降趨勢。1992年至1998年,收繳率分別為96%、92%、91%、86%、90.7%及82.7%,此后一直徘徊在90%以下(龔秀全、黃勝開,2002)。[5]截至1998年底,企業共欠繳養老保險費302億元,到2000年底上升到414億元,相當于當年養老金發放金額的20%。而且,擴大養老保險覆蓋面的工作進展也乏善可陳。1999年,國務院了《社會保險費征繳暫行條例》,加速把非公有企業職工和外來勞動力包括到養老保險社會統籌中來。但直到2005年底,養老保險參與率一直徘徊在50%~60%之間(見表1)。覆蓋面未能順利擴大,直接帶來了兩個問題:一是企業之間的不平等競爭。到1997年底,93.9%的國有企業職工參加了養老保險,而城鎮集體企業職工的參與率為53.8%,其他所有制企業只有32.0%,事實上造成了企業之間的不平等競爭。二是養老保險體系的負擔率大幅上升。如表2所示,從1993年到2005年,我國養老保險體系參保職工人數上升了78.8%,而參保離退休人員則上升了168.2%,負擔率提高了50個百分點。

在現實中,企業逃避繳費的行為是不可避免的;但過高的繳費率、有效征管體制的缺失,則大大增強了企業逃避繳費的動機。從我國的國情來看,逃稅漏稅現象本來就非常普遍,更何況是以“費”的形式進行征集的養老保險基金。

從職工個人方面來看,由于當前的工薪階層不僅成為轉型成本的主要承擔者,而且現收現付制本身所具有的再分配功能、④個人賬戶的“空賬”現象和過低的投資回報率等因素,也都抑制了其繳納養老保險費的積極性,難以有效形成職工對企業繳費的監督機制。

地方政府(縣或地、市級政府)在統一養老保險制度的過程中,所扮演的角色也值得注意。地方政府曾是養老保險體系的管理者,且在大部分地區至今仍然是實際的管理者,養老保險的省級統籌將使它們失去對養老基金的控制權。顯然,在它們擁有對養老基金控制權的時候,它們有積極性向企業收取養老保險費;而在它們喪失對養老基金的控制權之后,它們的積極性將相應降低。此外,在省級統籌的運作中,省內地區之間的交叉補貼也會對地方政府的積極性產生嚴重的影響。例如,如果一個縣(或市)的養老基金盈余被拿去與其他縣(或市)分享,這個縣(或市)將不會有實現盈余的積極性;反之,如果一個縣(或市)的養老基金赤字可以得到來自統籌基金的補貼,這個縣(或市)也不會設法去消減赤字。

4.其他存在的問題

現行養老保險制度在運行中出現的其他問題還有很多,如社?；鹞茨塬@得令人滿意的收益率、省級統籌進展緩慢等。以全國社會保障基金理事會的年報為例,其歷年的投資收益率(如表3),在所有年份均低于五年期定期儲蓄利率。而自1997年國務院要求養老保險實現省級統籌以來至2000年底,真正實現省級統籌的只有5個省,17個省通過省級調劑金進行上繳下撥,8個省還沒有建立省級調劑金或者雖然名義上建立了但沒有運作(趙耀輝、徐建國,2003)。[6]過低的投資回報率大大打擊了職工對于養老保險體系的信心,甚至使個人賬戶的繳費異化為某種稅負(由于資金回報率低于其機會成本);省級統籌難以實施,則不利于調節省內地區之間的收入分配以及控制養老基金管理中的道德風險和腐敗行為。

綜上所述,個人賬戶空賬、繳費率過高、拖欠及逃避繳費現象嚴重是當前我國養老保險制度運行中存在的主要問題。從這些問題之間的關系中可以看出,它們是相互影響、相互作用的。養老保險基金的拮據表現為個人賬戶空賬,并產生了提高繳費率的要求;過高的繳費率又大大增強了企業拖欠、逃避繳費的動機;而企業拖欠、逃避繳費的行為,反過來又影響了養老保險費的順利征收,并使擴大養老保險覆蓋面的工作難以實施;最終導致個人賬戶空賬規模的進一步擴大,從而使整個養老保險體系的運作陷入惡性循環之中。

當前我國養老保險體系在實踐中遭遇的嚴峻形勢所折射出的現行制度設計的不合理,主要表現在以下四個方面。

第一,過于執著養老保險體系自身的財務平衡。面對巨大轉型成本的現實,政府沒有必要拘泥于養老保險體系自身的收支平衡,以致于造成個人賬戶的“空賬”現象而失信于民。事實上,從世界各國的實踐來看,社會保障稅并不是社會保障資金的惟一來源。除少數國家(如德國)的社會保障稅能夠完全滿足社會保障支出的需要以外,多數國家的社會保障稅收入只占社會保障支出的較大比重,個別國家(如加拿大)的社會保障稅收入占社會保障支出的比重尚不足50%。而從社會保障支出占GDP的比重來看,我國的社會保障支出仍處在相當低的水平上。因此,增加其他資金來源(如國有資產的變現所得、稅收收入、國債籌資等)用以支付轉型成本是完全合理的。

第二,養老金的替代率偏高?，F行制度設計中養老金的目標替代率為58.5%,而“老人”和“中人”的替代率更高。從實施情況來看,目前我國各地基本養老金替代率的平均水平已超過80%,遠高于西方發達國家的水平(見表4);部分地區如河北、山西、內蒙古、吉林、安徽、江西、山東、河南等省(自治區)的養老金替代率均超過了100%,甚至出現了一些在崗還不如退休的情況。從人均產值和人均可支配收入來看,我國與西方發達國家的差距仍十分巨大,現行制度如此之高的替代率未免有些自不量力。

第三,養老金領取條件過于寬松。主要表現在對提前退休領取養老金的政策把握和養老保險制度的設計上。自20世紀90年代以來,為推進國有企業改革,國家出臺了一系列提前退休政策以達到減員增效目的。此外,80年代初期,我國27個產業部門相繼制定了1800多個特殊工種名錄,規定特殊工種職工可享受提前退休的待遇。但是,隨著現代化科技的應用,繼續沿用這個20年前制定的標準并不完全合適。不僅如此,為了順利實現減員的目的,地方政府和企業還有意放松了對提前退休審批的管理,從而導致一大批產業職工提前退休,過早地加入領取養老金的隊伍。從養老保險制度設計來看,新制度中繳費滿15年、舊制度中工齡滿10年即可領取養老金這一政策標準,在世界上已建立起社會保障制度的國家中也是相當低的。

第四,對制度實施方案的操作難度缺乏充分的估計。現行制度設計不僅建立起了一個擁有較高目標替代率的部分積累制養老體系框架,而且還指望由當前工作的一代承擔起巨大的轉型成本,但對于企業和職工能否承受由此帶來的高繳費率以及收取養老保險費的難度,卻似乎缺乏應有的思想準備。部分積累制的強制性個人賬戶客觀上也加重了企業和職工的負擔,事實上并不是一種比原有的現收現付制更優的選擇。

由此可見,過于簡單、理想化而缺乏可操作性的制度方案設計,是我國社會養老保險體系面臨困境的根本原因?，F行制度在實施過程中遇到的諸多問題,暴露出政策設計者過于迷信理論模型的論證而缺少對現實國情的深入了解;忽視對我國政府和企業之間,以及政府上、下級之間博弈行為的考察。

三、反思與相關政策建議

如上所述,即使經過貌似嚴格的理論論證和數據模擬,一個制度的設計如果缺少了現實的可操作性,它也難免會在實施中遭到失敗。這是值得我國理論界深刻反思的?？偟膩砜?過去的理論研究更多的是從純粹理論的層面對現收現付和基金制進行比較,或探討人口老齡化來臨的福利效應及應對措施;而在運用數學模型和數據模擬方法進行論證的過程中則多少顯得有些一廂情愿,對于從假設條件引出的結論與現實的差距缺乏客觀的分析,表現出熱衷于理論探討而疏于關注現實國情的傾向。

在對現收現付制和基金制的比較中,學者們較傾向于認為現收現付制對國民儲蓄具有擠出效應,減少了資本的形成,從而不利于長期經濟增長(Feldstein,1974);[8]難以應對人口老齡化危機,并認為從現收現付制逐步向基金制過渡乃是大勢所趨。

事實上,到目前為止,現收現付制對國民儲蓄的擠出效應以及這種擠出效應有多大,在國內外學術界尚未得到嚴格的論證。而且,國民儲蓄率也并非越高越好。在過剩經濟的條件下,降低儲蓄率、擴大有效需求反而有利于解決當前我國經濟的動態無效率問題(袁志剛、宋錚,2000)。[9]對于現收現付制另一個常見的質疑是,它難以在一個不利的人口結構變化趨勢中得以維系。但從根本上看,現收現付制和基金制兩種養老保險體系只不過是退休一代采用不同的方式索取當前的產出。在現收現付制下,退休一代憑借過去繳納養老保險費獲得分享來自當前工作一代的轉移支付的權利;在基金制下,退休一代憑借資本所有權證獲得分享當前工作一代提供的產出的權利。兩者的物質基礎是完全一致的?？梢?經濟增長和充分就業才是解決老齡化問題的根本,基金制并不是解決老齡化問題的靈丹妙藥(NicholasBarr,2000)。[10]在老齡化問題上,基金制與現收現付制的區別只不過是基金制將問題拋給社會,而現收現付制則由政府承擔起責任而已。

實際上,現收現付制和基金制在實踐中各有利弊?，F收現付制的最大弊端是由于其再分配功能而導致企業和職工逃避繳費,養老保險覆蓋面難以擴大;基金制則缺乏再分配功能,難以抵御通貨膨脹等缺陷,使退休人員的基本生活水平無法得到保證。從這一點來看,基金制已基本喪失了“社會保障”的功能。

老齡化趨勢對養老保險體系的考驗也是學者們所關注的問題。但是,如上所述,從實際運行的情況來看,造成我國養老保險體系負擔率較高的主要原因并非老齡化問題,而是養老保險覆蓋面難以擴大、職工參保率難以提高以及下崗和提前退休高峰的來臨等問題。這些問題對現行養老保險制度構成的壓力,顯然遠大于老齡化問題;而老齡化問題只不過是使入不敷出的養老保險體系)上加霜罷了。

在有關養老保險的理論探討中,學者們大多借助于代際交疊模型(Samuelson,1958;Diamond,1965)來進行分析,如對現收現付制與國民儲蓄關系的論證、人口結構變動的福利效應分析、繳費率和統籌比例的參數設定,等等。[11-12]但是,代際交疊模型的論證依賴于退休一代不留遺產的強假設,而這與現實情況是明顯不符的。在現實中,人們有種種理由在死亡時留下遺產,例如:(1)遺產動機是普遍存在的;(2)人們無法準確知道自己何時會死亡;(3)住房和耐用品的殘值一般會成為遺產等。在養老保險體系設計的數據模擬研究過程中,學者們為了論證自己的觀點,往往在模型中設定有利于自己結論的假設條件和參數值。例如,支持基金制的學者往往過分強調養老基金的投資回報率(Feldstein,1999),[13]似乎認為養老基金的投資回報率理所當然地將高于真實工資的增長率。事實上,在古典經濟模型的理想狀態下,兩者應該是一致的;而從我國的統計數據來看,在1986-2002年的大部分時間內,真實工資的增長率高于五年期國債的實際利率(袁志剛、封進,2004)[14],從而基金制是比現收現付制更好的制度選擇;而支持現收現付制的學者則忽視了收取養老保險費的難度,隱含了養老保險費能夠順利收取的假設。

綜上所述,在養老保險制度的改革中,政策設計者不應無主見地人云亦云或照搬國外的經驗,而應更多地對公共養老保險體系的存在意義是什么、中國的現實國情適合什么樣的制度安排,以及設計方案能否得到順利實施等問題進行深入的思考。

一般認為,政府介入養老保險主要基于三方面的理由。一是政府強制保險可以糾正由逆向選擇或道德風險所導致的市場失靈;二是社會養老保險具有再分配功能,在一定程度上可以使財富在不同的收入階層和代際之間再分配;三是政府強制保險可以幫助人們克服短視行為,即所謂的“家長主義”。但從市場失靈和家長主義的觀點來看,政府介入養老保險的理由顯然不如醫療保險充分;特別是對于基金制來說,除了具有家長主義的含義之外,政府幾乎再沒有介入養老保險的理由,而事實上這種家長主義的強制儲蓄是否必要也是值得商榷的(在沒有公共養老保險體系的情況下,人們也可能會為自己的養老積極儲蓄)。相比較而言,現收現付制由于具有保障退休人員基本生活之需的再分配功能,而更加適合作為政府介入養老保險的方式。但是,必須清醒地認識到,我國的經濟發展仍處在相當低的水平上,且貧富兩極分化相當嚴重,缺乏一個人口數量龐大的中產階級。在這種經濟條件下,面對顯而易見的人口老齡化趨勢,一個較低水平、廣泛覆蓋的養老保險體系,對于我國來說可能是更加合適的選擇。較低水平的養老金可以降低當前工作一代的負擔,有利于養老保險費的收取;而養老金水平也反映了政府介入養老保險的程度。從我國當前的現實情況來看,公共養老保險體系的首要目標理應是保障退休人員的基本生活之需;如果人們希望在退休以后過得更寬裕一些,他們有責任在工作時期為自己進行更多的儲蓄。

根據以上的分析,政策設計者可以考慮從以下幾個方面對現有的養老保險制度進行更為務實的改革。

第一,降低企業和職工的負擔。政府應更多地考慮通過減持國有股、發行國債或稅收來支付轉型成本。為此,政府有必要重新審視當前的財政支出結構,應向社會保障、教育、國防等有關國計民生的項目傾斜,逐步縮減以至取消大量不必要的財政支出(如大量的形象工程項目、對競爭性國有企業的財政扶持、民間力量完全可以實現的投資項目,等等)。對于工薪階層的負擔,可以考慮以個人所得稅作為社會保險費的來源而取消社會保險費,或者取消個人所得稅而保留社會保險費。另外,可以考慮取消養老保險強制性的個人賬戶(即取消部分積累制)和“四金”中的住房公積金,⑤以進一步降低職工的負擔。

第二,建立一個較低水平的現收現付制養老保險體系。養老金的給付可以考慮采取DB模式而不必按目標替代率進行設計。養老金發放水平可參考當地的最低工資或最低生活保障標準設定(如以當地的最低工資或最低生活保障標準乘以一定的系數)。對于部分養老金待遇過高的“老人”和“中人”,考慮到養老金待遇的剛性,可以保持其原來的養老金發放水平不變;但如將來出現通貨膨脹,則不對養老金待遇進行調整,直到與其設定的養老金發放水平相當為止。

第三,取消提前退休領取養老金的權利,重新制定特殊工種提前退休的標準并嚴格其審批管理;適當提高領取養老金所需的繳費年限標準。對于因下崗而提前退休者,可以考慮將這部分人納入城市最低生活保障制度或失業保險制度之中。

第四,在保留一個較低水平的現收現付制公共養老保險體系的基礎上,鼓勵企業年金的發展以及個人為養老儲蓄。為此,必須為企業年金和個人年金提供稅收優惠政策。例如,企業購買企業年金可在稅前列支,個人購買養老金的支出部分可免繳個人所得稅(這些政策已為世界上相當多的國家所采用)。這樣不僅有利于降低政府的行政負擔,杜絕地方政府挪用養老金和腐敗行為的發生,而且有利于促進我國金融市場的成熟和繁榮。

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注釋:

①這個目標替代率的計算方法是:假設預期壽命為70歲,實際工資增長率等于名義利率,職工按繳費工資的11%向養老保險體系交費35年,這樣退休時個人賬戶可以提供38.5%的替代率,統籌賬戶提供20%的替代率。二者合計共提供58.5%的替代率。

②Wang,etal.的模擬顯示,在2000年到2010年間,每年的轉型成本占GDP的0.6%左右,到2050年將下降到0.3%。轉型成本的補償可以通過稅收進行融資,這樣,支付第一支柱相當于工資20%的養老金所需交納的費用率只需10%~12%。

③“老人老辦法”是指對已退休者繼續實行以前的退休金發放標準,退休金替代率為60%~90%,退休金計算基數為退休時的工資額;離休者離休費為離休時工資的100%?！靶氯诵罗k法”是指1997年統一的養老保險制度實施以后參加工作的職工,他們的退休金相當于當年職工平均工資的20%,有35年工齡的職工,目標替代率為58.5%左右。“中人中辦法”是指中人的養老金由基礎養老金、新制度建立以后個人賬戶上積累的個人賬戶養老金,以及將統一制度建立以前的工作年限視為繳費年限計算的“過渡養老金”三部分組成[月養老金=基礎養老金個人賬戶養老金÷120過渡養老金,過渡養老金=指數化月平均繳費工資×(1.0%-1.4%)×視為繳費的年限]。

④現收現付制的再分配功能包括從工作一代對退休一代的轉移支付、從高收入群體向低收入群體的轉移支付、從短壽者向長壽者的轉移支付,以及從男性向女性的轉移支付。

⑤我國現行的住房公積金制度缺乏再分配功能,而且人們顯然會為了購買住房而自覺地儲蓄。所以,這種強制性儲蓄幾乎是毫無意義的。

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參考文獻:

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篇（10）

我國改革開放正以建立社會主義市場經濟體制為目標，進入深化改革的攻堅階段。改革初期提出的“打破鐵飯碗”，提倡勞動力自由流動、自主擇業的要求已經基本達到，帶來的是新的問題，即打破“鐵飯碗”后吃飯問題靠什么保障？擇業未成時誰給生活費？企業不景氣甚至破產時誰給報銷醫療費，誰發退休金？諸如此類問題，使建立社會保障制度被擺到改革的前列，當前，保險制度的變革就引發了一系列值得深究的現實和理論問題。

首先，保險制度由企業自理、部門自理，走向社會化保障制度，產生了許多不相適應的問題。很多老企業背負著巨大的退休職工經濟包袱，削弱了老企業參與市場競爭的能力。

其次，經濟改革涉及到利益和權力的再分配，也涉及到風險和負擔的再分配。企業改革客觀要求社會管理制度建設跟得上，特別是職工本人無法解決的生老病死的問題，需要社會保障制度，尤其是社會保險制度來解決。社會保障制度是總的方面，它包括經常性的退休金、醫療費、住房購租等的保障；另一方面也包括突發性的大宗的偶然支出，如急病、重病、生育、房屋大修等，都需要保險制度來集千萬人的資金，資助少數人的危急之需。沒有保險制度不但不利于個人也可能拖垮企業。社會保險制度承擔了政府安定社會、解急救難的功能，因此，社會保險需要企業、單位、個人的長期、有力的支持，更需要政府予以特殊的政策，讓其早日增強實力，應付不測。

再次，社會保障制度的建立也要逐步成熟和完善，正如經濟改革一樣，要步步深入，層層推進，我國處在社會主義初級階段，生產力還不發達，社會管理制度還不完善、社會積累還不豐富、人們的思想覺悟還不高，在這種現實的條件下實現社會保障制度，也只能因勢利導，充分調動各方面的積極性，挖掘有關方面的潛力。社會保障制度既然能夠造福社會、造福人民，那么就應該發揮社會各方面的以及海外的積極性，大力支持社會保障事業，比如說，籌辦各種募捐、義賣等形式的慈善活動，充實社會保障基金。這種基金必須不以贏利為目的，而有所收益也必須如數用于社會保障事業，即使是其中的社會保險也必須堅持這一條，與商業保險劃分得越清楚，其得到社會各界的支持就越有力。社會保險發展壯大的關鍵恐怕離不開“來自社會，全心全意為社會大眾服務”的自身發展宗旨。社會保險承擔了穩定社會、救危解困、為企業和單位松綁的職能，它分擔了政府有關方面的職責，因此社會保險工作要充分考慮遵從商品經濟規律辦事，不能做長期虧損的生意，但作為政府應管的社會保障功能的分擔者，它以政府代表的名義出現更為有利。

二、社會保險實踐的啟迪

通過幾年努力，廣州的社會保險制度已初步建立起框架，進入營運階段，取得了可喜的成績，以社會保險為主力創立新型的社會主義的市場經濟條件下的社會保障體系，是一場史無前例的歷史創舉，也是一次舉步維艱、困難重重的改革“”。社會保險既要解決參與者的有關項目保險問題又要解決缺乏政府資金注入的問題。從廣州情況看，諸多大宗或突發性的支付項目都要依靠社會保險，其發展前途當然可觀，但在開始階段社會保險實力則令人擔憂。因為社會保險本身也需要一個資金和經驗的積累過程，難免有起伏興衰的曲折過程。

根據資料分析：1996年廣州市失業保險基金缺口400多萬元，應繳未繳的企業較多，1992年～1996年全市有300多家困難企業辦了養老金緩繳手續，緩繳金額達2億多元，靠全市調劑的單位占總數的40%。企業發展不平衡形成苦樂不均，而有了社會保險，矛盾就可以集中社會力量來解決。解決的辦法既要靠社會力量和政府投入，同時又要靠企業的改革求得生存與發展。對那些處在變革之中的困難企業更需要社會保險扶持渡過難關，這些困難企業多是紡織、電子、航運、供銷、交通、區街集體企業等，社會保險既然擔當了政府部分職能，也應得到政府財政、稅費政策的優惠和支持。對困難企業職工的救濟可以通過社會保險去發放、管理和運作。通過社會保險機構實施社會福利措施，有利于監督、測算和及時有效地運作。在改革過程中，必須兼顧公平與效率兩方面，在實現社會穩定前提下加快改革的步伐，國家、企業和職工分別合理負擔，盡快妥善建立社會保險制度，開創一個新局面。

三、完善社會保險制度，開拓更廣的領域

社會保險靠全社會的普遍參與，以千萬人的資金來資助偶然的個別支出，以長期的投入支付退休后經常的支出，以上一代人的積累支付后代的保險等，才能使社會保險的根基越扎越深，樹冠越長越大，所蔭庇的社會成員日益增加，所資助的項目更加有力。從經濟學分析，社會保險體制有幾種類型：

其一，供款基準制，即保險措施對具體受益人的提供取決于（或主要取決于）該受益人過去在保險體系中的資金貢獻量（供款量），其基本特征之一在于，它是運用預籌積累的方式來籌集資金的。其原則是，先積累，后受益，而且資金積累的過程不是一次完成的，是要在若干年的時間里，按照一定的繳納比例規定，逐年逐月地交費累積而成的。其主要優點在于，它能夠保證社會保險有可靠的資金來源，不會發生寅吃卯糧的問題，受益的多少取決于積累數量的多少。其具體方法是采取個人賬戶，在社會保障體制中引入激勵機制，由于個人賬戶產權界定清晰，因而可以調動人們進行積累和勞動的積極性，避免吃“大鍋飯”的舊病復發。

其二，受益基準制，即保障措施對具體受益人的提供取決于（或主要取決于）規定中的受益與否的標準（或公式），按照受益人當前的狀況（如年齡、身體健康狀況、失業期等）是否符合特定的標準而決定。此方式注重受益條件的公平性，而不注重受益人已經在資金上貢獻的多少，從資金籌集方式看是采用現收現付制來籌集資金并滿足當期的支出，這種強調同等條件面前人人平等的分配方式有社會公證性的一面，但又可能有吃“大鍋飯”的問題，缺乏激勵機制，但管理相對簡便，主要的資金來源是稅收，不涉及投資及投資回收問題，因此管理成本較低。

其三，混合制，即上述的供款基準制與受益基準制兩種基本類型擇優而成。利用受益基準制來提供普遍性的最基本的社會保障，而使用供款基準制對具體個人提供附加的個人保障。也就是用較低的所得（薪給）稅稅率征收一部分公共財政收入，由財政支出按某種受益公式對退休、醫療、失業、傷殘、意外等提供水準較低的但普遍適用的基本保障，這一部分保障強調公開性和社會安全網的作用，但大多數人不會滿足于低水準的退休金和其他保障，因此仍要安排供款基準制的附加保障。附加保障是個人賬戶，自存自用、預籌積累式的，它提供了明確的激勵特征。

社會保險中著重在養老、醫療和傷殘、失業等幾項中具有供款基準制特征，不同于商業保險，但也帶有商業保險的某些特征，就是參與者才能享受。并且供款基準制鑒于人們對未來風險的非理性預期，必須實行強制性的儲蓄積累方式。因此，政府干預經濟的功能就更加明顯，而且不同時期可能要求不同繳款比例的儲蓄額。對于已參加公有制企業工作多年的職工，他們過去對社會積累的貢獻大都形成國有資產，因此在實施社會保險個人繳費時則應考慮到原有的貢獻，當公有制企業老職工面臨不能支付社會保險繳款的困難時，有必要從財政上予以資助。再一個途徑就是通過社會援助、募捐籌資。在新舊體制交叉的過渡時期必須通過一套漸進、協調的靈活方法來完成機制的轉換。

就廣州的現狀來說，采取分門別類的混合制更為適合，即以供款基準制為主，從每月工薪和企業中相應支付同項的籌款項目形成養老保障的部分，公有制企業及非公有制企業、個體戶也應納入其中，有余力的個人可以額外加入商業保險取得退休后比別人多些的退休保險金。對醫療保障、失業保障、生育保障等可以更多采用受益基準制，即以收納所得稅來建立，以多補少，以社會力量來救一時一人之危困。