序論：好文章的創作是一個不斷探索和完善的過程，我們為您推薦十篇行政執法論文范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質，帶來更深刻的閱讀感受。

篇（1）

蘇辦發〔2014〕1號文件明確指出：試點鎮綜合執法機構作為鎮政府的職能機構，代表鎮政府統一行使由鎮政府承擔的除限制人身自由以外的行政處罰權，以及與行政處罰權相關的行政強制措施權、監督檢查權，并具體負責相關行政管理事項的日常監管。根據文件要求，試點鎮綜合執法局不但要承擔行政處罰職能，還要承擔相應的日常監管職能。試點鎮綜合執法局等職能機構是在鎮行政、事業編制總量不突破的前提下通過調節編制組建的，這就決定了綜合執法局的編制難以大幅度增加。所調研的試點鎮，執法人員最多的張浦鎮也只有22人。現有的人員力量難以承擔起下放的幾百項行政處罰權。

（二）人員專業技能與需要承擔的工作任務不適應

縣級職能部門下放給試點鎮的行政處罰權，權力多、領域廣，而且農業、環保、食藥等很多領域的行政執法工作專業性很強。目前試點鎮雖然采取了跟班學習、加強培訓等措施，但一些執法領域專業性偏強的特點，導致一些執法工作在試點鎮難以得到有效開展。省、市業務主管部門和試點鎮綜合執法機構的工作指導機制尚未建立，上級業務主管部門組織的業務培訓、案件評查等工作很難直接顧及到試點鎮。

（三）銜接不暢和運行機制不健全

有的地方沒有按照基本目錄的要求下放、承接行政權限；有的地方下放給試點鎮的行政權限多且時間緊，試點鎮暫時無力承接；有的地方縣級職能部門與試點鎮沒有建立有效銜接、平穩過渡的工作機制，有的縣級職能部門對試點鎮的行政指導、業務培訓和監督檢查工作不到位；試點鎮獲取上級的工作部署和要求、有關政策的信息渠道不暢；有的行政許可事項審核受理，省、市主管部門僅認可縣級，試點鎮難以具體操作；有的試點鎮的綜合執法機構和日常管理機構的職責沒有完全厘清。銜接機制和運行機制的缺失，導致部分領域出現執法監管的空白地帶和真空現象。

二、加強基層農業行政執法工作的對策

（一）穩步做好權力下放和承接

按照蘇辦發〔2014〕1號文件“凡試點鎮確需且能夠承接的行政權限，都應賦予試點鎮行使；試點鎮暫時無法承接的行政權限，要積極創造條件，成熟一批，賦予一批”的工作要求，積極穩妥做好權力下放和承接工作。一是有序下放。在縣級政府編制、法制工作部門的指導下，縣級主管部門和試點鎮加強協調，充分考慮到試點鎮的實際需求和承接能力，在“可放”和“能接”之間找到平衡，下放一批試點鎮能“接得住、管得好”的常用行政處罰權，對專業性特別強、實踐中不常用的權限暫緩下放，并明確放權部門的指導和監督職責，確保權力平穩下放。昆山市2012年下放給張浦鎮行政處罰權655項，其中農業類134項。根據一年多來的實踐，根據張浦鎮的實際承擔能力，為防止市場監管出現真空情況，昆山市政府下發了《市政府關于停止張浦鎮人民政府行使相關市級部門下放的部分綜合執法職權的通知》（昆政發〔2014〕49號），決定自2014年10月1日起停止張浦鎮人民政府行使涉及燃氣管理、農業投入品、藥品醫療器械等方面的191項綜合執法職權。停止的191項綜合執法職權中農業類的有99項。二是有力承接。試點鎮對縣級職能部門下放的行政處罰權，細化落實承接實施方案，優化、充實人員配備，做好權力承接各項工作。三是有效行使。縣級職能部門加強對下放權力運作的指導、培訓，試點鎮綜合執法局對承接的行政權力要履職到位，避免出現下放權力懸空的現象。

（二）加強試點鎮綜合執法機構隊伍建設特別是專業人才的培養

隨著權限的大量下放，試點鎮面臨人手少、任務多，權力大、能力不夠的情況，急需提高綜合執法人員法律素質和執法水平，避免試點鎮擴權帶來的“隱性違規”，構建權力運行的有效機制。縣級職能部門必要時可定期派人員充實試點鎮的行政執法力量，適應新的管理體制需要。試點鎮應通過引進專業人員、加強業務培訓、派員到縣級相關執法機構跟班學習等方式，加速培養各執法領域的專業執法人才，適應權限下放后執法工作需要。

篇（2）

經濟基礎決定上層建筑，“發展是硬道理”，經濟發展是一切工作的出發點和最終目的，依法行政是手段，是保障經濟健康快速發展的措施和武器；同時，經濟發展又能為依法行政提供雄厚的物質基礎，依法行政不到位，或盲目執法或曲解法律或有法不依，違背立法的原意與初衷，搞執法的形式主義、教條主義，又會減緩甚至阻礙經濟發展，因此，二者相輔相承，不可偏廢。

二、存在的問題

改革開放二十幾年來，發展經濟提高人民群眾生活水平的觀念，早已深入人心。“為官一任，造福一方”成為各級政府官員的夙愿，恨不得一夜之間奇跡就在身邊發生。但是，不可否認“焦點訪談”中問題的大量存在，一些地方和部門在執法和監管中，執法違法，亂查、亂扣、亂罰等，不僅破壞了經濟發展的環境，而且嚴重損害了黨和政府及執法機關的形象，究其原因，主要有：

1、行政機關官本位思想嚴重。幾千年的封建社會使官本位思想根深蒂固，行政權力就可包容一切，這種觀念造就某些行政機關官老爺習氣泛濫，特權思想嚴重，對行政管理相對人的合法權益不尊重，缺乏為人民服務的意識，甚至故意壓制、剝奪其正當權力。

2、行政機關執法人員素質底下。具體表現在：一是全心全意為人民服務的意識不強，唯上是從，唯利是從；二是“重實體，輕程序”，不告知、不聽取相對人的陳述申辯，甚至對相對人爭辯，認為態度不好而加重處罰；其三，業務知識欠缺，趕不上時代步伐。

3、部分行政機關執法動機不純、目的不當。具體表現在以下四個方面：一是受部門利益驅動，單純為本部門創收，用行政權力攫取不正當經濟利益。二是單純為本部門人員出氣，用行政權力報復他人。三是單純為某單位或某個人的利益，用行政權力為其助威開道。四是部分行政機關明知自己執法行為違法，故意不給相對人留下把柄或提起行政訴訟的證據。

4、依法行政意識不強，執法手段簡單、粗暴，為民服務思想淡薄。有些行政機關執法人員工作作風不扎實，不按法律規定的程序嚴格執法。有的隨意擴張權利，越位執法，執法不公，濫用查封扣押權、強制執行權。在行政管理活動中，有些執法人員不是本著管理、服務的目的，而是抱著挑毛病、耍特權、多罰款的心態，把法律賦予的權利，變成了罰款、謀私的工具。

三、幾點對策

1、克服官本位思想，強化依法行政觀念，加強“三個代表”思想的學習，端正執法觀念，簡化辦事程序，把“保護和促進經濟發展”，作為一切工作的出發點和根本目的，注重社會效果。

2、各級黨委、政府、上級業務主管部門要想法設法為行政機關正常的執法活動提供有力保障和支持，做好后盾，并自覺規范好政府行為，堅決杜絕為一己之利向行政機關下命令、遞條子、打招呼、開后門等干擾具體執法活動的現象發生。

篇（3）

二、參照司法實踐判斷稅務行政執法活動的正確性

例如，《稅收征管法》第六十三條規定：“……稅務機關通知申報而拒不申報或者進行虛假納稅申報，……”。什么是稅務機關通知申報？過去稅務實踐工作中有三種看法：一是在納稅人不申報的情況下稅務機關必須書面通知其申報；二是稅收征管法本身就規定了納稅人只要是發生納稅義務就應當向稅務機關申報納稅，也就是說稅收征管法的出臺就是通知了；三是認為在辦理稅務登記時，稅務機關同時要辦理稅種登記，告訴納稅人應該繳哪些稅，如何繳稅等等，這個過程就是一種通知。那么究竟上述哪個觀點是正確的呢？目前有關稅收法律法規對此并無具體規定，但最高人民法院在2002年11月出臺了《最高人民法院關于審理偷稅抗稅刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》。該司法解釋第二條對上述問題做了具體解釋：“稅務機關通知申報”分三種情況：一是納稅人、扣繳義務人已經依法辦理稅務登記或者扣繳稅款登記的即為稅務機關通知申報；二是依法不需要辦理稅務登記的納稅人，必須經稅務機關依法書面通知其申報；三是尚未依法辦理稅務登記、扣繳稅款登記的納稅人、扣繳義務人，也必須經稅務機關依法書面通知其申報的。該司法解釋是對刑法二百零一條偷稅罪的解釋，明顯不能作為稅務行政執法的法律依據。而稅收法律、法規對上述問題又沒有做具體規定，那么在稅務實踐工作中應該參照《最高人民法院關于審理偷稅抗稅刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》來理解上述問題。司法解釋實際上就是對司法實踐標準的統一，司法解釋一旦出臺，下級人民法院應當按照執行。也就是說，司法機關就是按照上述司法解釋理解上述兩個問題的，這就是司法實踐。所以稅務機關在實際工作中根據上述司法實踐來判斷什么是稅務機關通知申報，在司法實踐中是站得住腳的。

在稅收檢查執法過程中，除了要多掌握相關書面的法律知識，多看稅收方面的案例之外，還應該多看民事、刑事方面的案例。通過這些案例可以把握法官、檢察官對相關問題是如何理解的。另外，在稅收執法過程中稅務機關還應當多與法官、檢察官溝通。因為法官、檢察官對稅收政策和會計制度并不如稅務人員熟悉，稅務機關應當多向法官、檢察官多介紹稅收法律法規和會計法律法規的規定，使其對涉稅案件的理解更準確。

三、對稅務機關的行政權力從嚴把握，對納稅人的義務從寬把握

稅收法律體系明確了征納雙方在稅收分配活動中的權利和義務，但有些權利和義務明確得不是很具體，那么在這種情況下應當如何把握征納雙方在稅收分配活動中的權利和義務又成了一個重要問題。解決這個問題的原則應當是：對稅務機關的行政權力從嚴把握，對納稅人的義務從寬把握。例如，《稅收征管法》第三十八條規定：“個人及其所扶養家屬維持生活必需的住房和用品，不在稅收保全措施的范圍之內。”從字面理解，“扶養”是指同輩之間的一種幫助關系，而不包含老人和兒童。對老人應當是用贍養，對兒童應該是用撫養。最高人民法院關于合同法的司法解釋第十二條也是這么理解的。那么能據此說明上述《稅收征管法》的規定就不包含老人和兒童了嗎？很明顯是不能這么理解的。再有，什么是家屬？《稅收征管法實施細則》第六十條對此做了含糊的解釋：稅收征管法第三十八條、第四十條、第四十二條所稱個人所扶養家屬，是指與納稅人共同居住生活的配偶、直系親屬以及無生活來源并由納稅人扶養的其他親屬。根據這個規定好象是不共同居住的配偶就不是納稅人的家屬了？那么對“個人及其所扶養家屬”應如何理解呢？正確的理解應當是：納稅人的配偶以及符合下列三個條件的其他人，三個條件是：一是與納稅人共同居住生活；二是無生活來源；三是由納稅人扶養。只要是符合這三個條件的，不管與納稅人是什么關系都應當是納稅人的家屬。

四、合理理解稅務行政執法依據

法律條文是死的，如何在稅收執法過程中運用法律條文這就需要依靠稅務行政執法人員根據不同的事實合理理解運用了。那么稅務行政執法人員對稅收法律條文的理解是否正確就直接關系到征收權力的落實和納稅人利益的保護。

例如，《稅收征管法》第三十八條規定：“稅務機關有根據認為從事生產、經營的納稅人有逃避納稅義務行為的，可以在規定的納稅期之前，責令限期繳納應納稅款”。這個規定的宗旨是為了保全稅款不至流失，即為一種稅收保全措施，也就是賦予稅務機關在特定條件下的提前征收權力。提前征收畢竟是對納稅人權益的合法侵犯，但如果錯誤地運用了這個權力則是對納稅人權益的非法侵犯了。提前征收的前提是：稅務機關有根據認為從事生產、經營的納稅人有逃避納稅義務行為。那么什么是“有根據”認為呢？一種說法是有一定線索，另一種說法是有證據。根據一定的線索作出符合邏輯的判斷可能會發生什么，那是將來可能會發生的事，也就是說根據一定的線索作出符合邏輯的判斷可能會發生什么這只能是一種可能，或者說有跡象，但并不一定就會發生，那就更不是行為了。因為行為是正在發生或者過去已經發生過的，將來可能會發生的那是跡象。《稅收征管法》第三十八條明確的前提條件是有逃避納稅義務行為，所以，“有根據”就不能理解為是有線索就可以了，而應當理解為有一定的證據，但也不能理解為要有充分的證據，因為稅務機關要掌握充分的證據可能需要相當長的時間，而提前征收的目的就是為了及時防止稅款流失，如果等到收集到納稅人逃避稅款的充分證據后也就失去了提前征收的必要了。

五、正確認識和理解各級稅務機關和地方政府的涉稅文件

人無完人，都難免犯這樣那樣的錯誤。法律、法規、規章和各種規范性文件也都是由人制定出來的，所以也難免存在一些問題，有些可能是出于某種目的有意識地出臺的錯誤的文件，例如有些地方政府違反法律法規出臺的擅自減免稅的規定等。所以稅務執法人員在執法過程中應當正確認識和理解各級稅務機關和地方政府的涉稅文件，對那些已經出臺的稅收方面的各種文件應當認真研究其合法性，以避免執行錯誤的文件導致納稅人合法權益的損害，導致不必要的行政訴訟，甚至于執法犯法。

那么如果稅務執法人員發現有關規定是錯誤的該怎么辦呢？對此，《稅收征管法實施細則》和《公務員法》已做了明確規定。《稅收征管法實施細則》第三條第一款規定：任何部門、單位和個人作出的與稅收法律、行政法規相抵觸的決定一律無效，稅務機關不得執行，并應當向上級稅務機關報告。《公務員法》第五十四條規定：公務員執行公務時，認為上級的決定或者命令有錯誤的，可以向上級提出改正或者撤銷該決定或者命令的意見；上級不改變該決定或者命令，或者要求立即執行的，公務員應當執行該決定或者命令，執行的后果由上級負責，公務員不承擔責任；但是，公務員執行明顯違法的決定或者命令的，應當依法承擔相應的責任。

六、細節決定成敗

細節并不一定就決定成敗，但成敗關鍵就在于細節。目前，在稅務行政執法人員思想中有這么一種普遍的想法，就是：我就這么做了也沒有出現什么問題啊。對的，納稅人不告的確是沒有問題，但納稅人把稅務機關告上法庭后那些細節就成了決定稅務行政訴訟勝敗的關鍵了。在稅務行政執法過程恰恰又有很多方面的細節，如果對這些細節稍不注意就又可能導致稅務行政決定的失效，導致稅務行政復議或者稅務行政訴訟案件的發生。如某稅務稽查局所作出的《稅務處理決定書》中有個數據與事實不符，打印校對時也沒有發現，依法送達納稅人后，納稅人發現了這個問題，把稅務機關告上了法庭，最后法庭判決該處理決定與事實嚴重不符，作出撤消該處理決定的判決。再如，某稅務所對納稅人作出了稅務行政處罰決定并依法送達后，納稅人在三個月內既不履行，也不申請稅務行政復議，也不向法院，稅務所根據《稅收征管法》第八十八條第三款的規定對納稅人采取強制執行措施，在《稅收強制執行決定書》上是加蓋該稅務所還是該稅務所所屬的縣級稅務機關的公章呢？對此很多稅務執法人員認同應該加蓋縣級稅務機關的公章，因為稅務行政處罰強制執行都應該經縣以上稅務局批準。如果在《稅收強制執行決定書》上加蓋的是縣以上稅務局的印章，則說明這次稅收強制執行的執法主體即是該稅務局。而《稅收征管法》第八十八條第三款規定：“……，作出處罰決定的稅務機關可以采取本法第四十條規定的強制執行措施，……”。可見，強制執行的主體應當是“作出處罰決定的稅務機關”，也就是說，誰作出的處罰決定應當由誰實施強制執行措施，而上述稅務行政處罰是由稅務所作出的，所以對稅務所作出的稅務行政處罰決定強制執行的主體也應當是該稅務所。

七、執法程序要合法

作為稅務行政執法的法律依據的稅收法律體系既包括實體法也包括程序法。稅收實體法主要是指各稅種的法律法規，稅收程序法主要是《稅收征管法》和《稅收征管法實施細則》。《稅收征管法》和《稅收征管法實施細則》對稅款征收、稅務管理和稅務檢查的程序做了具體規定，在稅務行政執法應當嚴格按照《稅收征管法》和《稅收征管法實施細則》規定的程序進行。在稅務行政執法過程中，不管稅收實體法運用得如何正確，只要是執法程序上發生錯誤都會導致稅務行政訴訟的敗訴。以往的事實證明，很多稅務行政訴訟案件的敗訴敗就敗在執法程序違法方面。

八、行必有法

過去大家都很注意：有法必依，執法必嚴，違法必究。那么在稅務行政執法中還應當注意“行必有法”，也就是說每一項稅務行政執法活動都應當找到法律依據。沒有法律依據的稅務行政行為都是越權行政，稅務機關不得為之。因為稅務行政權力是屬于公權力，而公權力的特點即是法無明確規定不得為之。所以衡量某一稅務行政執法活動是否有法律效力關鍵就看其是否有法律依據。

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1.2處罰辦案不規范在處罰防雷行政案件的過程中，往往會出現以下幾種辦案不規范的情況：①沒有足夠的行政處罰依據；②執法的程序錯誤；③訴訟過程中存在嚴重的證據不足現象；④被查單位在執法文書下達后拒絕簽收。

2防雷行政執法工作的對策探討

2.1加大宣傳力度新疆地區出臺防雷減災法律法規相對較晚，社會認知度也不高，不利于開展防雷行政執法工作，因此，做好宣傳工作非常重要。在宣傳過程中，要重點宣傳一些優秀單位或部門，提高宣傳效果；要抓住一些典型的雷電事故，進一步加大宣傳力度，提高民眾的防雷減災意識。通報、曝光氣象執法案件，宣傳防雷專項檢查情況等，不僅能夠擴大影響力，還能夠引起社會的高度重視。總之，加大宣傳力度能夠提高民眾的防雷減災意識，并為防雷行政執法工作的順利開展提供一個良好的社會環境。

2.2處理好“政、企、事”之間的關系為了與防雷減災工作的快速發展相適應，氣象局重新對防雷執法、防雷管理、防雷技術服務和防雷產業等進行了布局，但是，部分單位沒有將這幾方面調整到位，也沒有完全將檢測與產業、技術服務、管理分離開。因此，氣象部門要進一步加大調整力度，完全將“政、企、事”分開。氣象主管機構應該主動承擔起防雷行政管理工作，真正做到“使群眾滿意，讓自己舒心”。

2.3強化執法隊伍整體素質的建設提高防雷行政執法人員的綜合素質，可從以下幾方面入手：①注重學習與防雷減災相關的法律法規。在法律法規允許的范圍內，以法定程序為依據，履行各項職責，行使各項職權。②執法人員要不斷提高自身的行政執法能力和業務素質。在防雷行政執法過程中，執法人員既要準確、及時地找出防雷的薄弱環節、安全隱患和違章之處，又要明確被查對象違背了哪些技術標準、規范或法律法規。因此，執法人員要針對防雷減災工作在實踐過程中存在的問題，加強學習技術標準、規范以及計算機、建筑、通訊等專業知識，提高自身的執法意識和執法能力。③執法人員要積極參加與防雷行政執法工作相關的學術討論活動，增長見識，拓寬視野，進一步提高自身的行政執法能力和執法水平。④做好執法人員的職業道德教育工作，倡導服務型的行政執法，使“執法為民”的觀念深入人心。⑤相關部門要定期對執法人員進行考核，考核的成績直接與執法人員的利益相掛鉤。各級領導更要加大對執法人員的培訓力度，盡快提升行政執法隊伍的整體素質和執法能力。

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行政執法機關是維護社會秩序，促進經濟發展，依法行使行政執法權的國家機關，在國家的正常運行中，起著重要的作用。但是行政執法中確實也存在著不容忽視的問題。表現在行政執法行為隨意性太強，執法人員即是法律，行政處罰不受監督，執法人員執法行為不受制約，執法中主觀武斷，徇私枉法，執法不嚴，瀆職失職，，甚至執法犯法。從全國案例看，確實存在不可忽視，甚至嚴重的問題。例如廣東毒米案、江西食用油案、山西、廣西的礦難、安徽劣質奶粉案等等，無不反映出行政執法的混亂狀態和負有執法職責的部門行政執法嚴重失職和軟弱混亂的問題。

造成行政執法機關執法行為出現問題的原因是多方面的，其中對行政執法行為的監督不力，也是主要原因之一。行政執法行為，是否合理、合法、適當，行政執法行為受不受監督，如何進行監督，由哪個部門進行監督，怎樣限制、規范行政執法行為、防止行政執法權的濫用，防止對當事人的侵權等等，對這些問題的探討，由來已久，但真正落到實處，還需要相當長的時間，因為依法治國的目標并非短期能夠實現。在行政執法行為中，除當事人依法提出復議申請引起行政復議程序，或向人民法院提出行政訴訟主張，引起行政訴訟程序外，其他行政執法行為，基本處于無外部監督的狀態，對這些執法行為的監督，主要通過內部規章制度的制約，然而從上述案例可以看出，這些內部制約機制發揮了多大作用，已足以說明問題。"權力失去監督，就會產生腐敗"，永遠是一條真理。

二、檢察機關對行政執法監督的現狀及監督不力的原因

檢察機關對行政執法機關行政執法實施法律監督的狀況總的來說還不能令人滿意，涉及人民群眾利益的偽劣產品問題、食品安全問題、醫藥衛生安全問題、建筑安全問題、環境衛生安全問題、工商、稅費、稅流失問題等等，一個也沒解決好，監督乏力。

正因如此，近幾年來，檢察機關自覺加強了對這些領域的法律監督力度，通過開展立案監督專項行動制止"以罰代刑"的問題，通過加大查辦職務犯罪懲治行政執法機關中的腐敗犯罪分子，對犯罪起到警示、震攝作用，通過扎這實開展職務犯罪預防，防患于未然，對行政執法行為的正確、公正、嚴格、規范行施起到了促進作用，可以說上述工作均取得了一定的效果，但監督的任務仍任重而道遠。從當前檢察機關的監督手段看，主要有以下兩種：一是對涉嫌構成犯罪而行政執法機關處以行政處罰的案件進行立案監督。近幾年來，高檢院相繼推出對經濟領域犯罪案件實施立案監督的專項行動，意在加強對行政執法中有案不立、有罪不究，以行政處罰代替刑事處罰的監督力度，發揮打擊犯罪，遏制犯罪，維護經濟正常健康發展的目的。專項行動取得了一定的成績，但總體發展仍需加強，機制建設尚不配套，受主觀因素的影響大，工作制度不到位。二是通過查辦職務犯罪案件來達到監督的目的，但從統計情況看，自偵案件中查辦行政執法人員貪污賄賂犯罪案件比例比較低，而因庇護行政違法案件當事人而受到查處的公職人員職務犯罪案件則更少。

分析原因主要有：一、案件線索少。據某縣統計，幾年來因涉嫌偽劣商品等犯罪而被行政處罰的案件，向檢察機關進行控告、舉報的一件也沒有。面對線索的匱乏，檢察機關只能依靠自已發現線索，而其他工作的繁忙（該項工作主要有偵查監督部門負責），又難以拿出人力、精力去深查線索。舉報線索少的原因是不言而喻，被處罰的當事人本來可能涉嫌犯罪，而被行政執法機關處以較輕的處罰（相對刑罰而言），當然會息事寧人；而行政執法機關對此已作罰款（主要形式）或其他形式的處罰，也必將受到經濟利益驅使（嚴格不應出現這種情況，但現實必竟存在）而得罰便罰，不會再去追究當事人其他責任了，這也正是以罰代刑現象存在的本質所在。當然，群眾意識淡薄也是原因之一，但群眾對案件的了解不會很深，并且當今社會下，"事不關已"而主動"管事"的人又有多少呢！二、立法上的漏洞。檢察機關作為國家的法律監督機關，享有對國家法律正確實施進行監督的權力和職責。但相比較而言，檢察機關的監督主要體現在刑事法律的監督上，也就是說刑事法律監督是比較成熟的，而對行政執法的監督則相對弱化，主要原因筆者認為：在于立法上的漏洞和不完整。從法律的比較可以非常清楚的看出來，在刑事法律監督中，刑事訴訟法非常明確地規定了檢察機關在刑事訴訟中享有的職權，例如批捕權、公訴權、自偵案件立案、偵查權、檢察權、立案監督權、偵查活動監督權、對法庭審理的監督權、抗訴權、對監管機構監督權等等，非常具體，非常明確，這是檢察人員履行職責的依據，是以國家強制力作后盾的，是憲法規定的檢察權的具體體現，因而在履行監督職責中工作有力度，監督機制也成熟；而對行政執法的監督，除自偵部門依法對涉嫌職務犯罪的行政執法工作人員進行立案、偵查的權力外，法律的規定則幾乎是個空白。例如開展的立案監督專項行動中，檢察機關對行政執法機關的案件線索能否進行檢查，查到什么程度，行政執法機關有沒有義務配合、在不配合時又怎么辦，檢察機關如何建議行政執法機關移送涉嫌犯罪案件等問題，法律沒有明確規定，也沒有嚴格的程序。從現實執法情況看，只是檢察機關通過加強與有關行政執法部門的聯系，達成共識，簽訂會議紀要等形式來開展監督工作，筆者認為，這種"協調"形式的監督是達不到法律規定的效果的，工作也是難以開展到位的。并且以文件建立起來的監督在貫徹中同法律規定的監督權是無法并論的。三、監督手段弱。從當前情況看，對經濟領域犯罪打擊不力的主要原因在于有的行政執法機關"以罰代刑"現象的存在和案件線索無法被司法機關發現并追究。而檢察機關作為法律監督機關，對行政執法機關的監督又缺乏有力的手段，《人民檢察院辦理行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》第十二條規定，檢察機關對涉嫌犯罪的案件，在行政執法機關不移送時，也僅能提出"檢察建議"，從手段上分析，比較弱，并且提建議的前提，必須是涉嫌犯罪的案件線索。但從現實情況分析，經濟領域犯罪案件法律規定的構罪標準一般數額較高，而行政執法機關一次查獲和發現的當事人的物品（犯罪對象）則很難達到犯罪的數額和標準。對此情況，檢察機關怎么辦，也無從下手。因為檢察機關也無法再進行初查，從人力、物力上也難以保障，并且行政執法機關是否支持也可見一斑。

三、建議和對策

行政執法機關存在隨意執法的現象比較嚴重，極大地損害了國家行政機關的形象，破壞了人們的法制觀念，損害了經濟的健康發展。落實檢察監督權，防止打擊不力，關鍵在于依法履行檢察監督職責，建立合理機制，完善法律規定，補足漏洞和空白，深挖犯罪線索，加大打擊力度，實現公平正義的要求。

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1港口水上交通安全行政執法模式現狀以及存在的執法體制弊端

（1）管理主體不明。對某項行政事務所歸屬的行政主體必須明確，主體不明確，行政機關相互間容易產生扯皮或相互推諉責任。因此，實踐中有關部門對眾多港口未作明確定性，導致相應的安全管理主體無法落實，這一問題的存在同樣影響到船舶防污染管理主體的落實。

（2）管理職能交叉。管理職能交叉指某項行政事務涉及兩個或兩個以上行政主體的管理。在港口中，依然存在行政主體管理職能交叉的現象，責任不清等現象的產生。

（3）管理要求不統一。海事、漁監兩部門設置在同一港口中并對外行使行政執法職能，由于存在階段性管理側重點不同步、行政管理和執法工作內容和要求不一致、執法中所適用的依據和標準不相同，對某項行政事務的管理容易造成“一嚴一松”現象，影響了執法的權威性、連貫性。

2港口構建水上交通安全行政綜合執法模式的理論基礎和法律依據

針對上述存在的問題，理想狀態是與美國、日本、韓國等國際上大多數國家的做法一樣，由一個部門實施海上安全綜合管理，這就涉及到國務院所涉相關部委及其職能的重新調整與配置，在目前暫時實行不了的情況下，探索水上交通安全行政綜合執法模式不失為一種好的做法。

2.1行政綜合執法的概念及構成要件

根據理論界的權威提法，行政綜合執法是指在行政執法過程中，當行政事務所歸屬的行政主體不明或需要調整的管理關系具有職能交叉的狀況時，由相關機關轉讓一定職權，并形成一個新的執法主體，對事態進行處理或對社會關系進行調整的執法活動。它由以下幾個法律要素構成：

（1）行政綜合執法的成立必須基于行政主體的執法行為沒有明確的法律規范規定，行政事態的管理和管轄沒有清楚的職能承擔者，即某項行政事務所歸屬的行政主體不明確、行政主體之間存在職能交叉這一前提。

（2）行政綜合執法是一種權力轉讓型的執法，這種權力的轉讓涉及到原有法定職能的重新調整和配置，根據職權法定原則，必須在嚴格的法律依據和程序下取得，且取得行政綜合執法資格的行政主體必須也是行政機關。

（3）取得綜合執法權的行政機關是一種多位權力組合的執法形態，其多位權力組合后便形成了一個相對集中的權力板塊，而該權力板塊的變更、廢止等必須經過權力轉讓機關的共同意志表示，因此，其在法律上的效力高于其他普通執法。

2.2構建行政綜合執法模式的法律依據

《行政處罰法》第十六條規定：“國務院或經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使。”這是我國首次在行政管理領域確立相對集中行政處罰權制度的法律規定，旨在解決行政管理領域中比較混亂的行政處罰行為，根源于行政機構精簡和行政處罰執法法治化的要求。而相對集中行政處罰權的行使，勢必涉及到行政機關機構調整和執法模式的改革，由此行政綜合執法就應運而生，它是根據相對集中行政處罰權制度的基本原則，為解決行政管理領域長期存在的執法主體不明、職能交叉割據及有利爭著管、無利都不管等問題的情況下而產生的，是實現相對集中行政處罰權的重要步驟。

由此可見，港口構建行政綜合執法模式符合其構成要件，也有充分的法律依據，此模式的構建是可行的。3結合水上交通安全管理特點和監管體制現狀，科學構建水上交通安全行政綜合執法模式

海洋資源立體分布，各種海上活動相互影響和制約，由行業分散型向綜合協調型轉變是今后海洋管理的發展方向，港口水上交通安全實施行政綜合執法符合這一發展趨勢，如何科學構建行政綜合執法模式，筆者認為應充分考慮水上交通安全管理特點和監管體制現狀，著重把握好以下幾個環節：

（1）加強行政立法。在國家目前尚無港口行政綜合執法法規的情況下，首先應本著切合實際與大膽突破相結合的原則，在充分調研、論證的基礎上通過立法途徑制定綜合性執法法規，做到有法可依。在制定法規時應注意以下幾點：一是可先選擇港口進行試點，并在積累成功經驗的基礎上制定法規。二是根據憲法、組織法的有關規定，對行政機構的設置有權作出調整的只有省（自治區、直轄市）級以上人民政府，這就意味著法規只能由省（自治區、直轄市）級以上人民政府、人大頒布或批準。三是從制定法規的內容來看，應包括機構的設置、編制及職責范圍、行政執法處理（含處罰、強制等）程序、經費保障、執法監督等主要內容。

篇（7）

建設法治國家已經成為時代的強音，走法治化道路是當今世界各國普遍的選擇，行政執法水平的高低直接影響著一國的法治建設。行政執法體現人文關懷是法治建設的必然要求。一國行政執法中人文關懷的程度就能夠表征一國法治化的程度。近二十年來我國法治建設取得了很大的成就，依法治國依法行政已經深入人心，但是由于各種原因，我國的法治化水平依然很低，尤其在行政執法領域還存在很多的問題，行政法治水平不高，這就決定了我國的行政執法中人文關懷的程度較低，在行政執法領域大量存在著野蠻執法，暴力執法，很多方面存在著侵犯人權，泯滅人性的情形。這與我國的法治建設背道而馳，極大的破壞了法治建設，同時也侵害了法律的尊嚴，違背了法律追求的終極價值——人文關懷。破壞了政府的形象，繼而破壞了政府和人民之間的本應具有的相互信任和相互依賴的良好的關系。甚至對人民生命財產造成嚴重的侵害。因此，我國應該高度重視行政執法中存在的這些問題，通過立法、司法、行政手段來規范行政執法人員，使其時刻銘記在執法過程中要以尊重人權，關愛生命為首要價值追求。行政執法過程要充滿人文關懷。基于此本文在行政執法應體現人文關懷的基礎理論的基礎上結合現實中行政執法體現人文關懷的成就與不足，對如何使行政執法中體現人文關懷作深入的探索以求些許有益成果。

一、概念解析

行政執法是指行政主體在行政管理過程中依照法定的職權和程序，針對具體的事件，執行行政法律規范的專門活動。行政執法有廣義和狹義之分，廣義說認為行政執法包括行政立法、行政執法和行政司法三類。狹義說認為僅指行政執法，本文采用狹義說。

古希臘哲學家普羅塔哥拉的名言“人是萬物的尺度”①就閃耀著人文關懷的光芒。一般來說,人文的東西,主要是指心性、道德、文化、情操、信仰、審美、學問、修養等人的品性,它主要與人的價值、人的尊嚴、人的獨立人格、人的個性、人的生存和生活意義、人的理想和人的命運等等密切相關。因此,所謂人文關懷就是以人文尺度為標準而對真實的個人的生活的關懷②。

因此,所謂行政執法中的人文關懷,是指行政執法的全部過程需要吸收人文關懷的內涵,行政執法的主體要積極發揮主觀能動性和行政自由裁量權,把執法的過程變成為考慮相對人的主觀感受、尊重相對人的個體意志以及設置寬容、合理的行政程序,為行政相對人提供服務。

二、行政執法體現人文關懷的立論基礎。

（一）法理基礎

現代法治國家法律是至高無上的，法律是實現公平正義平等的最終保障，因此為維護法律的尊嚴，實現法律的效力，法律就必須具有一定的強制性，需要一定的強制力為后盾否則法律很難實現其應有的效力，更不能達到調整社會關系維護社會秩序的目的。但是這并不意味著法律就是施行暴力，就必須實行強制手段。法律還需要具有人文關懷，法律具有人文關懷是法治應有的特征，也只有體現人文關懷的法律才具有生命力，才能被人們所遵守和信仰，法律的評判結果才能被人們所接受和執行，否則法律將會被人們所遺棄，法治社會就難以實現。因此，法律必須體現人文關懷。行政執法是法律實施的主要的組成部分，它使大多數的法律在社會生活中發揮作用，使國家經濟、政治、文化、社會公共事務都依法有序運行。行政執法是最廣泛最普遍的實施法律的活動，是法律實現的主要途徑。行政執法的最終目的是保障人民的權利，行政執法能否體現人文關懷就決定了法律的人文關懷能否實現，最終決定人民的權利能否得到保障。因此要實現法律的人文關懷首先要求行政執法的人文關懷。

（二）憲法基礎

隨著憲法時代的到來，憲法作為一國的根本法，是保護公民權利的基本法，我國憲法已經明確規定人民原則、基本人權原則作為憲法基本原則。保護人權是憲法的根本使命。憲法修正案已經將：“國家尊重和保障人權”寫如入憲法，憲法必須保障人權，這是憲法中人文關懷的體現。然而大多數情況下憲法不能直接保障人權，它需要行政執法來實現，因此行政執法必須遵守憲法的規定保障人權，體現人文關懷，否則就是違憲。憲法作為人權的保障書，現代憲法以尊重和保障人權作為其出發的點和歸宿。政府存在和運作的根本目的就是保障人民的生命、財產和自由。憲法中寫入“尊重和保障人權”這一條款充分表明憲法對人權的重視，表明了憲法對人文關懷的客觀要求。“法律出于人情”憲法的這一進步，體現了對人的價值的肯定和關懷。表明了憲法朝著人道、人性、人情的方向努力。憲法能夠積極的保護人權，這對人權的保護有至關重要的作用，然而“徒法不足以自行”，它需要具體的行政執法部門在實施具體行為時重視對人權的保護，對人性的尊重，因此，行政執法中體現人文關懷是憲法保護人權和體現人文關懷的客觀要求。

（三）行政法理論基礎

近十年來，行政法理論的發展取得了巨大的成就，行政的理論基礎發生了巨大的變化，自從羅豪才教授于1993年發表了《現代行政法的理論基礎－論行政機關與相對人一方的權利與義務平衡》之后，迅速出現了各種理論基礎，諸如“管理論”、“控權論”、“平衡論”、“保權－控權均衡說”、“公共權利論”、“服務論”、“政府法治論”等等，對于這些學說觀點，學術界一直存在爭論，然而經過細致分析，“政府法治論”更能為多數學者接受，同時也能與當下的國情相適應，是行政法發展的趨勢，它不僅體現積極平衡精神的內化，為中國的行政法學發展明確了政府法治的目標，它能夠充分的發揮政府的積極作用，同時能夠有效的保障公民的權利。它不僅能夠控制政府的行為還能引導、督促政府更好的為人民服務。③

基于行政法治論的指引，現代行政法的價值取向由傳統的“國家本位”、“公共利益本位”，向“社會本位”、“權利本位”轉變，由傳統的“權力－服從”關系向“權利－服務”轉變，由“強制行政”向“非強制行政”轉變，行政手段也向“柔性”發展，更多的體現人性化的，使原來的單方管制向溝通、合作、配合發展，這些新型的行政理念和行政手段不僅使行政法治得到有效的執行，行政效益也大大的提高，更能夠體現對人的價值的尊重和行政執法的人文關懷。

政府法治論使得政府要做到為人民服務，在自覺地做到“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”，因此在具體的行政執法中就要求政府要轉變執法觀念，轉變職能，弱化強權力手段的行使，盡量采取一些人性化的管理手段，使行政執法能夠真正的滿足人民人道化的生存，使人民感受到法律使尊重人性的，法律的遵旨是保護人權的，使得行政執法體現更多的人文關懷。

因此，行政執法體現人文關懷是現代行政的價值取向，是新型行政理念的追求的目標，是法治政府的必然要求。

三、行政執法中人文關懷的現狀分析

（一）行政執法中有利于實現人文關懷的因素：

1、立法方面的人性化趨勢

隨著中國法治建設的深入一系列人性化的立法不斷的出臺。隨著中國法治進程的穩步推進,立法的人性化趨勢將更加明顯，這為行政執法提出了更高的要求,成為行政執法體現人文關懷的法律依據。

⑴《憲法修正案》為行政執法體現人文關懷確立了憲法依據。憲法修正案把“國家尊重和保障人權”列為重要條款。這是“以人為本”執政理念的重要體現。以人為本,是政府應當樹立的一個重要執政理念,它是指一切從人民群眾的需要出發,尊重人、愛護人、理解人、關心人、依靠人,努力實現好、維護好、發展好人民群眾的根本利益,在經濟發展的基礎上,不斷提高人民的生活水平和健康水平,創造人們充分發揮聰明才智的社會環境,促進人的全面發展。以人為本的思想,貫穿于經濟社會發展的各個方面,其中一個重要方面就是在行政執法中要凸顯“人文關懷”。政府的執法行為必須以憲法為根本準則,追求“人文關懷”,否則就是違憲,這就為行政執法體現人文關懷確立了憲法依據。

⑵彰顯人性化的《居民身份證法》將使公民擁有更大自由

“三無人員”的出現、假身份證泛濫、執法機關隨意查身份證，各方面肆意扣押身份證等等，無不與舊有的身份證管理制度密切相連。今后，施行了17年的《居民身份證條例》將退出歷史舞臺，我國正式施行《中華人民共和國居民身份證法》。以上種種缺憾，都將祛除和完善。新法對“公民”的說法突破了城鄉居民在身份上的“界限”，這不僅與憲法的稱謂相統一，同時，也使公民的權利義務更明確了，體現了對個人人格的尊重。

⑶《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》充滿濃厚的人文關懷的氣息。2003年的“孫志剛之死”事件引起強烈的社會反響,同年8月1日起,《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》正式實施,1982年5月國務院的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》同時廢止。《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》的出臺顯然是對實施達二十多年的收容遣送制度反思和檢討的結果。它徹底取消了收容遣送制度固有的強制功能和對公民人身自由的限制性,使救助真正成為自愿、公益和純救濟性的臨時性社會救助措施,各地的“收容遣送站”也更名為“救助管理站”。這一嶄新的立法主旨彰顯了現代政府的公共服務理念,有助于實現由權力型政府向服務型政府的角色轉換,洋溢著濃厚的人文關懷的氣息。

⑷《婚姻登記條例》體現人性化。婚姻登記與廣大人民群眾的切身利益密切相關,隨著社會的發展,尤其是2001年《婚姻法》的修改,《婚姻登記管理條例》已經不能完全適應新形勢的需要。新的《婚姻登記條例》取消了原來條例中的“管理”兩個字,這不僅僅是名稱的變更,它表明了在婚姻登記中政府職能從過去強調對婚姻登記的管理向充分尊重公民個人的自利、重視提供公共服務的轉變。新條例取消了內地居民辦理結婚、離婚登記需要由單位或村民委員會出具證明、強制性的婚前體檢等規定,并要求登記機關對符合條件的申請人當場予以辦理,這一切都充分體現了政府的便民原則,彰顯了尊重公民私權的立法理念,體現人性化。

⑸《道路交通安全法》凸顯對生命尊重。新法凸顯生命尊重,就通行原則、事故處理、處罰標準等作了一系列的新規定,《道路交通安全法》的出臺,一方面從制度層面規范和監督公安交管部門及交警的執法活動,從源頭上防范亂執法、濫執法和野蠻執法、現象;另一方面把尊重生命、關懷生命的執法理念深入交通執法的每一個環節。

⑹《行政許可法》便民措施突出對人的關懷。2004年7月1日起正式施行的《行政許可法》是我國法治建設中的一件大事,對于保護公民、法人和其他組織的合法權益,保障和監督行政機關有效實施行政管理,都有重要意義。這部法標志著我國統一完整的行政許可法律制度的全面建立,這也是全世界第一部完整、專門、獨立的許可法典。《行政許可法》按照合法與合理、效能與便民、監督與責任的原則,確立了行政許可的一系列便民和服務的原則,規定了一個窗口對外、相對集中行政許可、不得收費、講求時效等重要制度,對各級政府和政府各部門都將產生深遠影響。“人文關懷”深入行政許可的每一個領域,“以人為本”的系列便民措施成為行政執法探索新的手段的典范。以上的系列立法都有一個共同的特點,都是規范政府的執法行為;以上的系列立法還有一個共同的特點,它們都閃耀著“人文關懷”的光芒。人性化立法已成為法治國家的必然要求。立法將越來越多關注廣大人民群眾的真實生活,越來越尊重每個社會個體的人格獨立和人格尊嚴,追求人的全面發展。行政權的行使要貫徹公平、公正、公開、便民的原則,接受公眾的監督,執法要崇尚理性,要追求人文關懷。

2、行政執法中人性化

政府不斷的轉變觀念，轉變職能通過實施各種措施努力推進依法行政，不斷的完善和深化政府在社會管理、公共服務方面的職能，著力建設立足發展，營造環境，創新進取，勤政為民、廉潔高效、公正透明的、依法誠信、積極提供公共產品的政府，使政府真正成為“依法服務，誠信服務，高效服務”的政府。政府樹立“以人為本”、“執政為民”的新觀念，更加強調政府的社會管理和公共服務職能，實現由“發展型政府”向“分公共服務型政府”的。在具體的實務中不斷的失業保險、城鄉養老保險、最低生活保障、醫療報、生育保險的覆蓋范圍，這些措施樹立了政府的“親民服務”的形象，使人民得到了真正的實惠，彰顯了政府執法中注重人文關懷的理念。同時在各種具體的執法部門，一些體現人文關懷的舉措紛紛出臺，如：

⑴公安部推出30條便民利民措施。

公安部門堅持執法為民思想，以最廣大人民的根本利益為出發點和落腳點。“群眾利益無小事。”為了切實為人民群眾生產生活提供更加便利的服務，維護廣大人民群眾的利益，公安部在深入開展調查研究、廣泛征求人民群眾和社會各界意見的基礎上，決定在戶籍管理、交通管理、出入境管理、消防管理等四個方面，陸續實行30條便民利民措施。這30條便民利民措施,大多圍繞人們的衣食住行展開,看似很“小”,對普通百姓日常生活的影響卻很大。

戶籍管理方面，到西部地區工作的應屆大學畢業生，可以根據本人意愿，將戶口遷到工作地區，也可以遷回原籍。到西部地區投資、興辦實業的人員以及西部開發建設所需要的各類人才，可以不遷戶口，戶口遷入西部地區的，如果今后返回原遷出地工作、生活，也可以將戶口遷回原遷出地。新出生嬰兒的常住戶口登記，隨父隨母自愿選擇。取消出國、出境1年以上的人員注銷戶口的規定（在國外、境外定居的除外）。取消被判處徒刑、被決定勞動教養的人員注銷戶口的規定。

交通管理方面，考領小型汽車駕駛證的人員年齡上限由現行的60周歲放寬到70周歲。持有小型汽車準駕車型駕駛證的人員超過70周歲的，每年審驗1次駕駛證，并進行身體檢查，符合駕駛條件的，可以繼續駕駛。允許左下肢殘疾的人員考領小型、微型自動擋載客汽車駕駛證。

出入境管理方面，居民憑身份證、戶口簿按需申領護照的范圍，今年內由上海、南京等25個大中城市擴大到100個大中城市，達到全國大中城市總數的1/3。在實行按需申領護照的大中城市，除規定的國家工作人員外，居民申請辦理《往來港澳通行證》、《大陸居民往來臺灣通行證》的，免交工作單位或者公安派出所的意見。

這些措施體現了公安機關在行政執法中的人文關懷，更加有利于保護公民的合法權益,體現了執法為民的思想,標志著公安管理從執法型到服務型、從限制型到保護型的轉變,在更高的層次上實現國民待遇的公平和社會公正。

⑵近年來,監獄管理部門做了許多體現人文關懷的有益探索。

獄政部門考慮犯人最終要回歸社會,為犯人的良好改造提供了許多富有創造性的條件,包括學習、生活、思想等。具有代表性的是2003年,經湖南永州市公安局的申請,在監服刑的曲南生和女友鄧桂成順利結婚,成為中國首例由公安部批準結婚的服刑人員,公安部在批文中說:“結婚是公民的一項基本權利,留所服刑犯服刑期間,如申請結婚,應當允許其辦理結婚手續。”人性化的執法往往會給被執法者內心以震撼,更有利于執法目的的實現。④

監獄城中秋“不設防”。9月11日是農歷的中秋節。這一天，記者接到一個讓人聽起來似乎很驚訝的任務：探訪監獄新城。在與省女子監獄的一位監獄長閑聊時記者得知，此次活動是被“擠”出來的。組織這個活動是為了配合一年一次的秋季減刑大會，原定的日期本不在這一天，但為了能給服刑人員與家屬創造一個團圓的機會，監獄領導經過了千方百計的協調，才把日子改在了這一天。除了讓服刑人員及家屬在監獄新城團聚外，女子監獄還安排了一系列特殊的節目：部分服刑人員可以和家屬一同賞月；在今天舉行減刑大會……雖然只是一個日期的改動，但其中卻透露出一個信號，人性化正在逐漸滲透每一個角落。⑤

（二）行政執法中不利于實現人文關懷的因素

在現代行政執法的過程中有不少體現人文關懷的舉措，政府在行政執法中越來越注重人文關懷，但是，現實生活中仍存在著大量的有失人文關懷的事例，行政執法真正實現全面的人文關懷并非一日之功，還需要漫長的成長過程，這顯然是一個系統工程，需要全社會的不懈努力才能實現。

1、執法的法律依據存在沖突。

由于社會發展的不可預測性決定了行政立法總有一定的滯后性，同時我國法律體系還不健全我們的法律體系中還有空白，很多方面達不到其應有的效果，不具備教育作用與威懾作用。在現有的法律中，往往缺乏可操作性。立法不具體，不明確，法律責任不清也造成了行政執法發展滯后，從而出現機構設置上的混亂，一些行政機關人以立法，立一個法就成立一個執法隊伍，造成執法隊伍的龐雜，進而出現多層執法，重復處罰的情形。這不僅是違法行政而且對相對人的權力造成極大的侵害，同時也影響行政效益。

2、執法人員官本位思想及人治色彩濃重，缺乏人文素養。

在中國這樣一個具有長期人治色彩和“官本位”意識的國度,許多人對依法治國!依法行政的理解不深,僅停留在表面"自依法治國成為治國方略以來,“依法治省”、“依法治市”、“依法治縣”的口號層出不窮,但政府違法行政卻經常發生,正如賀衛方教授所說“大多時候中國習慣口號治國”，在許多官員的內心深處,遇事最先想到的往往是領導的命令或者是以往的慣例,而不是法律,骨子里面缺少法律思維和法律信仰，許多官員法律意識、服務意識淡薄,不但沒能成為依法治國、依法行政的積極實施者和推動者,反而成為依法治國、依法行政的嚴重阻礙,其掌握的權力成為牟取私利的通行證。

3、行政執法缺乏有效的監督違法行政屢見不鮮。

當前,我國在行政執法領域中的問題十分突出,有法不依，執法不嚴，違法不究的現象大量存在,以言代法、以權壓法、知法犯法、徇私枉法時有發生。一些執法人員素質不高,私欲嚴重,在一些地方和單位甚至出現了國家權力部門化，部門權力利益化，部門利益私人化等現象,嚴重侵犯了公民、法人的合法權益,社會對此反應強烈。“一切有權力的人都容易濫用權力”,這是萬古不易的一條經驗。有權利的人使用權利,一直到遇到界限時方休止，行政執法也是如此,如果不對行政權實施有效的控制,必然導致行政權力的濫用和對公民、法人及其他組織合法權益的侵犯。我國憲法明文規定,“人民群眾對國家工職人員職務行為享有監督權”，怎樣監督監督什么?卻不得而知,我們不僅需要價值層面的正義,而且更需要可以看見并可以操作和實現的正義，否則,人民當家作主只能是一句空話。要想實現有效的監督必須也只能在政務透明，信息暢通，反饋及時的環境下依靠群眾和不斷的制度創新才能完成。

四、執法體現人文關懷的對策

（一）確立行政執法的基本原則

1、政府信息公開原則

政府信息公開是建立法治政府、親民政府、服務型政府、契約型政府的必要條件。信息公開,有助于政府改變工作作風,提高辦事效率,從而加強與公民之間的相互交流和信任,提高公民接受行政管理、履行行政義務的自覺性，更是對人性的尊重，能夠體現人文關懷。政府信息公開制度的建立,必將在政府和行政相對方之間起到有效溝通的作用,為行政執法領域全面貫徹人文關懷創造條件。

2、比例原則

德國行政法學鼻祖奧托·麥耶曾經將比例原則譽為行政法中的“皇冠原則”。我國臺灣地區著名的行政法學者陳新民教授認為：“比例原則是拘束行政權力違法最為有效的原則，其在行政法學中扮演的角色，可比擬‘誠信原則’在民法中居于‘帝王條款’之地位，所以，吾人稱比例原則是行政法中之‘帝王條款’，當之不過。”行政執法中體現人文關懷就必須使用比例原則，因為，它能很好的處理二者之間的關系。比例原則，要求政府采取的措施，包括普遍措施和個案措施，都要適應于它所追求的法律所規定目的，不得有所偏離；如果政府干預公民的自由為實現公共利益所不可缺少的，那么政府的這種干預必須是最小限度的，也就是說，政府在其職權范圍內再也沒有侵害更小的措施可以采取。同時，政府采取的措施對公民來說事不過分的，對政府的行政目標來說又是適當的。如在需要對公民采取強制措施時必須尊重比例原則，如果有多種手段可以選用，應當選擇其中對個人自由限制最小的一種。比例原則不僅有利于行政目的的視線，而且能夠使相對人的損失達到最小的，能夠很好地體現人文關懷，因此應使用比例原則。⑥

3、緊急行政的必限度原則

在任何國家，因自然的或社會的種種原因而出現的緊急狀況都是不可完全避免的，因此政府需要有緊急行政權來迅速處理緊急情況，維護人民的生命財產安全。但是，行使緊急行政權也應有必要的限度否則就會對公民的合法的權力造成侵害。緊急狀態下公民的基本權利的限制不能低于本國憲法與國際法所確認的最低標準。要在法律中明確規定對公民的權力的限定范圍。緊急狀態下受到限制的基本權利只應是個人權利中的人身自由權、表達自由權、社會權力中的財產權、罷工權、以及政治權力等其他權利便無限制的必要。⑦

4．信賴保護原則

信賴保護原則來源于民法的誠信原則,二戰以后在世界許多國家行政法治實踐中得到廣泛認可和運用,它是指因政府行為具有確定力、拘束力和執行力,行政決定一旦作出,政府就不得反復無常,朝令夕改,要講誠信,法律要求相對人也對此予以信任和依賴。信賴保護原則的基礎是公眾對國家和國家權力合法性的信任,這種信任是政府維護公共安全、社會穩定的重要條件。這種信任應受到保護。公眾信任如果不能受到保護,公民權利、公共秩序乃至整個社會都會處于不穩定、無序、多變的狀態。信賴保護原則的形成,既是從形式法治走向實質法治的需要,也是民主與法治相互滲透交融的結果。通過保護相對人的信賴利益,實現公權與私權的理性平衡,促進社會秩序和經濟秩序的穩定。信賴保護原則的提出是保護相對方合法權益的需要,也是對向對方予以人文關懷的必然要求。《行政許可法》首次肯定了行政許可領域的信賴保護原則,其基本含義是政府實施行政許可行為必須誠實講信用,具體體現在行政許可制度上有兩個方面內容:一是是行政機關做出行政許可的決定給被許可人帶來利益,行政機關不得隨意撤銷該項許可;二是如果遇有必須撤銷行政許可的情形,行政機關在撤銷許可時,如果被許可人基于信賴行政許可決定的合法性,投入人力、物力、財力開展了生產經營活動,因行政許可的撤銷而產生的損害,行政機關應當予以補償。隨著法治化程度的進一步提高,信賴保護原則也必將貫穿到行政執法的每一個領域。

（二）樹立新型的行政執法理念

第一,政府要正確進行價值定位,樹立法治政府、親民政府、服務型政府、契約型政府形象。實現法治的一個重要方面就是政府要依法行政。系列人性化立法為政府執法提供了執法依據,政府依法行政是立法中人文關懷得以體現于客觀現實的基本保障。因而建立法治型政府應該是政府進行價值定位的首要目標。隨著市場經濟的不斷發展,政府要改變傳統的強權色彩,通過公權、私權合作,采取行政合同、行政契約等方式,充分發揮社會中介組織的作用,引導廣大人民群眾共同參與對國家和社會公共事務的管理,建立服務型政府、契約型政府。

第二,對行政執法法律關系主體人格的尊重。行政執法全面體現人文關懷,就必須對行政執法法律關系的每一方參與主體的獨立人格予以尊重。執法人員的主體人格獨立。行政執法中的人文關懷不僅要體現在對行政相對人一方,也要體現在具體履行職務的執法人員身上。長期以來,我國的立法和行政部門都把行政執法人員設計為執法機器,為其設置了種種桎梏而剝奪了憲法和法律賦予的多種權利。行政權的基本特點決定了行政自由裁量權存在的必然性,而最有資格行使這種權力的便是廣大奮戰在執法前線的行政執法人員。他們更了解行政案件的具體情況,更了解行政相對人的實際需要。因而,行政自由裁量權里面的人文關懷,更多的是行政執法人員的合法化、理性化執法,執法人員的主體人格應該受到尊重。

（三）厘清執法必嚴與人文關懷的關系

要正確把握好執法必嚴與人文關懷的關系。就必須明確二者是辯證統一的關系，二者均體現著法律精神。執法必嚴是構建和諧社會的重要保障，主要體現著執法人員對自己工作的高度責任感和在執法過程中的嚴謹、慎重、一絲不茍的敬業精神，面對違法行為敢于依法查處、公正處罰，而非野蠻執法、粗暴執法；人文關懷主要體現在執法程序和執法手段上，人文關懷，不是遷就不管，該查的不查，該罰的不罰，任由違法行為存在和泛濫，而是在執法過程中增加點人情味，提倡人文關懷。二者是互相依存、互相促進的。沒有執法必嚴的要求，就無法體現法律的尊嚴，權利人的合法權利就無法保障；沒有人文關懷的執法，就是忽視或無視行政相對人的權利，容易演變成野蠻執法。只有達到認識上的統一，執法才能到位而不越位，社會才能得以和諧。通過執法必嚴與人文關懷有機結合，剛柔相濟，入情入理，切實求得公正執法和執法效果的和諧。

（四）加強對執法人員和公民的法律教育

著名法哲學家伯爾曼在《法律與宗教》的扉頁寫到“法律必須被信仰,否則形同虛設”，中國目前的法制教育還沒有擺脫普法水平，應該看到,現階段還有許多人對依法治國、依法行政的理解還停留在表象層面,對依法治國、依法行政的真正內涵理解還有待深入,對法律的本質依賴感還不夠強,法律的真正權威還沒得到國人的一致認可,為此全社會還必須加強法制教育。

當前,要加強對我國公民的法制教育,就是要強化三種觀念:法律至上的觀念;法律面前人人平等的觀念;自覺維護法律尊嚴的觀念只有當所有的公民都養成學法、守法、懂法并監督法律的實效的良好風氣;公務員真正樹立服務意識,不唯權,只唯法,時時刻刻依法行政,依法治國依法行政才會獲得巨大的生命力。

結語

行政執法體現人文關懷是行政法治的必然要求，行政執法中體現人文關懷程度反映了一過的法治化程度。隨著我國法治建設的不斷進步，依法治國依法行政的觀念已經深入人心，成為時代的強音，這客觀上將促進行政法治化水平的提高，進而使行政執法中體現人文關懷程度的逐漸提高。近幾年來，無論是立法、司法還是執法都加強了人文關懷，在尊重人性，保護人權方面取得了巨大的進步，然而由于種種原因的存在，要想真正實現行政執法全面的人文關懷這一目標，還有很多的困難，這需要從觀念到制度全面的創新，要以新型的行政法理論為指導，確立法治型政府和服務型政府，要以人文關懷為行政執法的基本價值取向，在其與其它價值向沖突時以人文關懷為首要的價值而優先考慮。

參考文獻：

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篇（8）

近年來，隨著服務行政意識在行政機關中的滲透與普及，行政機關紛紛尋找提高行政效率、增強行政效能和改進公共服務質量、進而改善行政機關自身與社會公眾關系的方法與途徑。行政執法承諾制于是應運而生。行政執法承諾制產生后，各行政機關紛紛效仿，一時間，“執法承諾”成為新聞媒體的關注焦點[1].目前，行政執法承諾制在運行過程中雖取得了可喜的成績，但也暴露出一定的問題。[2]如何規范行政執法承諾制的運作已經成為行政實踐中亟需解決的問題之一。筆者擬結合某些行政機關行政執法承諾制的運行情況，對該制度的幾個基本問題發表淺見，并求教于同人，以期澄清其性質，并規范其運作，最終實現實施行政執法承諾制的初衷。

一、行政執法承諾制的產生及基本含義

行政執法承諾制是社會服務承諾制向縱深發展的結晶。為改善公共服務質量，滿足社會公眾的合理需求，1994年春，山東省煙臺市建委率先推行社會服務承諾制，并取得了良好的社會效果。1995年5月，煙臺市政府在全市郵電、電業、交通、工商等12個部門推廣建委的經驗。1996年下半年，在全國鐵路、民航、交通、建設、郵電、內貿、金融、電力、公安、工商等十大“窗口行業”，社會服務承諾制全面展開。從總體上看，社會服務承諾制主要應用于三類服務行業，即壟斷行業（如郵電、鐵路、水電等）、非營利性公共服務業（如環衛、路燈、公共文化設施等）和管制行業（如執照發放等）。[3]在現階段，前兩類服務業不斷引進企業化管理方式，這樣，在競爭機制的作用下，即使其未宣稱實行社會服務承諾制，服務質量也明顯提高；唯有第三類服務業，基于其自身的特殊性，必須由行政機關來調控，而官本位思想的盛行就使得行政執法活動成為社會服務承諾制的攻堅重點。于是乎，行政執法承諾制在社會公眾的關注下走向社會服務承諾制的前臺。

對于行政執法承諾制的含義，理論界并沒有進行過系統地探討。結合我國行政執法承諾制的實踐，筆者認為，該制度是行政機關的一項自律制度，指行政機關在法律規定的范圍內，就自身應予遵守的職業道德、執法程序、執法內容等與職權相關事項向社會公開并做出承諾，并在違反承諾時承擔相應的責任。就該描述性定義而言，有如下幾點應予注意。

第一，該制度是與社會公眾的正當權益密切相關的一項行政機關的自律制度。社會服務承諾制的實質是“政府機關和公共服務部門，以自律的形式向社會宣布自己以新標準提供服務的形式、質量和違約責任等，是一種自我約束、自我激勵、自我剝奪的做法。”[4]作為一項自律制度，行政機關是否實行承諾制是其內部事務，其它國家機關、社會團體或公民都無權干預。但是，在現代社會，國家的任務非常艱巨-“企圖回到純粹的自由放任政策，使國家縮減到僅執行收稅員、警察和披戴甲胄的護衛之類的老的最小的職能”，[5]已成為不可能的事；國家必須解決因人口增長、工業化、無產階級產生及都市化所肇始的僅憑社會成員個人的智識所無力解決的一系列社會問題，行政機關也必須提供滿足個人生活所需的服務行為。所以，社會公眾將國家（行政機關）視為自身謀求生存與發展的最佳保障，對行政機關的一言一行都寄予高度的信任。這樣，行政機關一旦向社會宣稱實行執法承諾制，社會公眾就會根據承諾內容對自身的行為進行調整，以期在最短的時間內獲得最大的利益。同樣，行政機關如果違反承諾，則必然傷害社會公眾的感情，并損害某些社會公眾的正當權益。所以說，行政執法承諾制是與社會公眾的正當權益密切相關的一項行政機關的自律制度，為保障社會公眾的正當權益，行政機關必須謹慎實施。

第二，行政機關的承諾以法律規定為界限，以承諾事項的可行性為內在界限。法治行政的基本要求之一是各行政機關的職責和權限必須由法律予以明確規定，即遵循職權法定原則。該原則是基于行政權具有擴張性、易腐蝕性等特征，為保障行政相對人的合法權益而預設的一道屏障。因此，除法律、行政法規、地方性法規及行政規章外，任何規范性文件都無權對行政機關的職權作出規定，行政機關也無權創設新的執法事項。所以，行政機關應以法律規定作為承諾的界限，超越職權的承諾是無效的。除有界限外，行政執法承諾還有內在界限，即承諾事項的可行性。周知，執法承諾得以存在的基礎是：立法機關無法對紛繁復雜的行政事務做出統一、明確、具體的規定，便通過運用立法技巧-授予行政機關自由裁量權-將具體的法律適用問題轉嫁給具有豐富的行政經驗和行政技能的行政機關來解決：在遵守法律規定的前提下，行政機關可根據各類行政事務的特性和自身的執法能力，確定相對具體的執法標準。當行政機關將自身確定的執法標準公之于眾，并宣布恪守此執法標準時，就構成了執法承諾。行政機關重新確定執法標準，是為了更加迅速有效地執法，為社會公眾提供優質服務。如果承諾的執法標準不具有可行性，則這種承諾就成了美麗的謊言，在欺騙社會公眾的同時，損害了自身的形象，其惡劣影響不亞于行政違法。

第三，行政機關應對違諾行為承擔一定的責任。從承諾內容來看，行政執法承諾制的性質是行政機關為有效行使職權而頒布的拘束其內部人員的行政規則。一般認為，行政規則是“為規律行政體系內部事項而下達的命令，亦即行政機關對下級機關、或上級長官對所屬公務員，依其法定職權，為規范機關內部秩序或運作所為之規定，不直接對外發生效力，通常與人民的權利義務無直接關系。”[6]行政規則“原則上可分成兩大類，第一種是作為規范行政內部的行政事務，例如規定上、下班之時間，文書的處理，職務的，會客須知等等。第二種是針對執行職務的細部規范，主要是對所涉及法令的解釋及執行方面，所作的解釋。”[7]由于行政規則并不創設新的權利義務關系，因此行政規則的制定不以法律的授權和對外公開為必要條件；即使公務員違反行政規則，也不必然導致行政行為的違法，行政機關也就無須對外承擔法律責任。但是，行政規則（尤其是第二類行政規則）一旦公開，并且其內容有可能對社會公眾的權益產生影響的時候，有關行政機關就必須對違反該行政規則的行為承擔一定的法律責任。如在日本，行政規則有告示、指示、通知等三種形式，它們一般不具有法規的性質，但當用來“說明法律上的解釋、裁量的標準，規定國民的權利義務，并且在官報上登載時”，[8]則具有了法規性質，對它的違反就構成了違法。行政機關在實施承諾制的時候，往往直接宣稱“向社會公開承諾”，并且為了獲得社會公眾的監督，都通過一定方式將承諾內容向社會公開。考察執法承諾的內容可知，無論是違反所承諾的行政道德，還是違反所承諾的執法期限，都可能損害社會公眾的精神利益和物質利益。一旦損害成為現實，作為公眾信任的負責任的人們政府，行政機關應就自身的違諾行為向受損害者承擔一定的責任。

在此仍值得一提的是，行政執法承諾制與行政執法責任制有本質的區別：行政執法責任制是行政機關將自身職權層層分解并最終落實到具體的公務員，當行政行為違法或不當時，根據最初確定的職責分工來追究公務員責任的工作制度。如《海南省行政執法責任制實施辦法》（1999年12月13日海南省人民政府第53次常務會議通過，2000年1月6日實施）第三條明確規定：“本辦法所稱行政執法責任制是指各級行政執法機構依照法定的管理權限，將法律、法規、規章規定的行政執法權逐級分解到每個行政執法崗位，實行量化管理，并對其進行監督、考評和獎懲的工作制度。”[9]可見，行政執法責任制是一種純粹的自律制度，其內容是行政機關內部的職責分工，與社會公眾的權益無任何直接關系，其對外公開的目的是希望社會公眾協助行政機關做好對公務員的監督工作。相比較而言，行政執法承諾制是一種特殊的自律制度，其內容涉及到社會公眾的權益，對外承擔違諾責任的是行政機關，雖對內也進行責任的追究，但這已不是執法承諾制的重心所在。目前，有些行政機關將行政執法承諾制與行政執法責任制同步運行，甚至不作區分，這在理論上和實踐上都不是可取的。

二、我國行政執法承諾制的現狀評析

行政執法承諾制作為一項制度，一般應包含下列內容：承諾事項、承諾的執法標準、違諾的責任。下面將結合行政執法承諾制的基本含義和我國行政執法承諾制的現狀，對上述內容進行評析。

（一）關于承諾的事項

承諾的事項范圍，直接關系到行政執法承諾制的運行區間和實施力度，是行政執法承諾制必須解決的首要問題。

從實踐中看，行政機關承諾的事項主要涉及兩個方面，即服務承諾和工作承諾（可合稱執法承諾）。如福建省《永春縣工商局的政務承諾制度》中，就把承諾事項限定為服務承諾和工作承諾。[10]

服務承諾主要涉及行政機關執法時的態度、著裝等內容，體現了行政機關與社會公眾之間之間提供服務與接受服務的新型“政府-社會伙伴關系”，雖有落俗套，但在中國這一官本位思想根深蒂固的國度，對提升行政相對人的主人翁意識有重要的促進作用。從性質上考察，服務承諾主要是對行政道德的承諾。行政道德在我國古代稱為“官德”，專指“國家行政工作人員在其行使公共權力、管理公共事務、提供公共服務過程中，應遵循的具有行政工作職業特征的道德原則和規范”。[11]在不同的國家和不同的歷史時期，行政道德的內容存在著一定的差異。在我國的現階段，由于行政工作人員“不論職位高低，都是人民的勤務員，我們所做的一切，都是為人民服務”[12]，所以，“為人民服務”構成了行政道德的核心。圍繞此核心，各行政機關可根據自身的職權進行一定的具體化。這一系列的具體化，都是行政機關嚴格自律的表現，并且有利于社會公眾獲得優質的服務，因此法律可不予干預。

工作承諾主要涉及對行政機關所享有的職權的承諾。如《濱海縣地方稅務局執法服務承諾制》中明確規定：“服務內容：1稅務登記。2發票領購。3納稅申報。4接受舉報。5稅務咨詢。”[13]前文已述，行政機關在做出承諾時，應以法定職權為界限，遵守職權法定原則。前例中，雖然實行行政執法承諾制的行政機關并沒有違反“職權法定原則”-它只是在重復法定的職權-但是，這種規定方式在公民法律意識淡薄、官本位思想濃厚的現狀下，卻可能產生一定的副作用：淡化了法律在行政執法中的功能。法律是行政執法的依據，也是依法行政的保障。當行政機關對其法定的執法內容進行承諾時，不了解相關法律的公眾容易產生誤解，認為行政機關可以對自己的職權范圍進行設定。這樣，不僅法律在行政執法中的地位無法顯現，而且行政機關的職權也可能被夸大。不過，對行政職權的重復，也有其正面效應：至少能使社會公眾明確特定行政機關的職權范圍，并依此請求獲得相應的法律服務，從而使承諾制起到法制宣傳的作用。而且，離開了承諾事項，行政執法承諾制將成為一副空殼，根本無法運作。對這一對矛盾，筆者認為可通過如下途徑解決：規定承諾事項時，在重復法定職權的同時，明確規定該職權的法律依據。作這樣的修正，除能夠解決上述矛盾外，還有利于社會公眾在行政機關違反承諾時獲得更多的法律救濟途徑（如，明確了法律依據后，可根據行政機關的違諾情節，除向做出承諾的行政機關尋求救濟外，思考能否向人民法院申請司法救濟）。

在承諾事項問題上，應注意承諾事項的明確性。雖然，行政管理涉及到社會公眾生活的方方面面，但各個行政機關之間有明確的職責分工，行政機關在進行承諾時，應對自身的職權做出精確的表述。這是因為，承諾事項的摸棱兩可，不僅可能增加行政機關的工作量，而且可能使應得到服務的社會公眾因行政機關執法能量的有限而得不到有效的服務，最終將行政機關頻頻推上違諾者的尷尬境地。[14]

（二）關于執法的承諾標準

執法的承諾標準是行政執法承諾制的核心。正是執法標準的重新設定，顯示了行政機關盡職盡責地為人民服務的本質，并且給社會公眾帶來了一系列具體的利益。但，承諾標準與法定標準是什么關系呢？二者發生沖突時如何處理？理論上講，承諾標準必須以法定標準為基礎，是法定標準的具體化，法定標準是承諾標準的邊界。當承諾標準違反法定標準時，承諾標準不能產生法律上的抗辯權，即行政機關不能以行為雖違反法定標準、但未違反承諾標準而主張不承擔法律責任。

從實踐中看，行政執法的承諾標準主要涉及執法期限問題。在該問題上，各行政機關的承諾方式主要有三種，一是遵循法定的標準，如《濱海縣地方稅務局執法服務承諾制》規定：“納稅人對稅務機關的處理決定不服并申請行政復議的，于60日內作出復議決定。”[15]這一規定與我國《稅收征收管理法》第56條的規定相同。二是在法定的自由裁量空間內選定一時間點作為承諾的執法期限，并對相關法律的規定予以明確說明。如《漳州市工商行政管理局政務服務承諾制度》規定，工商行政管理局“1、辦理企業名稱預先核準登記，凡手續齊全符合條件的，自受理之日起2個工作日（法定10日）辦完。2、企業設立申請登記、變更登記、注銷登記、凡手續齊全符合條件的，自受理之日起7個工作日（法定30日）、分局10個工作日內辦完。”[16]三是在法律未規定執法期限的情況下，行政機關根據自身的情況確定一執法期限。如《消防服務承諾》規定：“接出警：夏天40秒，冬天50秒將車駛出車庫，轄區（半徑5公里）5分鐘內到達現場。”[17]

在上述三種對執法期限的規定方式中，第一種方式是對法定標準的重復，其進步意義及局限性與前述工作承諾中重復法定職權相同。其它兩種方式實際上是行政機關擁有并行使自由裁量權的體現，是行政機關自設的行政規則。該行政規則的制定和實施，并不會給社會公眾帶來不利影響，甚至能給社會公眾帶來預期的利益，因此法律不應干預太多-法律應加以控制的僅在于：首先，在指明承諾標準的同時指明法定標準，為社會公眾尋求適當的救濟途徑奠定基礎。其次，確保承諾標準的可行性，防止各行政機關在互相攀比中使執法承諾制成為海市蜃樓。而且，在承諾標準不具可行性的情況下，行政機關仍應對違諾行為承擔責任，這樣，最終受到損害的將是國家利益。

（三）關于違諾責任

行政機關在違反執法承諾后，應該承擔一定的責任，這在理論上并不是難以立足的。但在實踐中，各行政機關的規定卻千差萬別：有的不做任何規定，如江門市《道路交通事故處理公開承諾》所顯示的承諾制度，它僅涉及交警的行為準則，對違反承諾的后果只字未提；[18]有的不作具體規定，只公開處理投訴的機構及其地址、聯系電話，如《惠州市環境保護局社會服務承諾》在規定了一系列執法期限后，專門規定了違諾投訴電話，[19]但對具體的處理內容不予涉及；有的則予明確規定。在明確規定違諾責任的情況下，主要涉及如下事項：

第一，責任的承擔者和接收者：責任自負是法治原則的基本要求，即任何行為主體應對自己的行為負責，承擔因該行為所引起的法律后果。對行政執法承諾制而言，做出承諾的是行政機關，接收承諾的是與其職權相關聯的公民、法人或其它組織，因此，在行政機關違反承諾時，應由行政機關向有關社會主體承擔一定的違諾責任。至于行政機關內部責任的追究，是完全屬于行政機關內部的事項，或者說是行政執法責任制所應考慮的問題。即從理論上講，違諾責任是行政機關向特定的社會公眾承擔的責任，相對于違諾人員向行政機關所承擔的內部責任而言，是一種外部責任。但實踐中，違諾責任的的承擔主體和接收主體主要有三類情形：一是由實行行政執法承諾制的行政機關向有關社會主體承擔違諾責任；二是由違諾的工作人員向其所在的行政機關及行為所涉及的社會主體承擔責任，如《淮陰市地方稅務局執法服務承諾》規定“地稅人員在執行公務時違反上述承諾的，發現一次罰款10－20元；對造成直接經濟損失的，由責任人賠償；情節嚴重的將依法追究責任。”[20]同時，有的行政機關在追究責任人的違諾責任的同時，也追究行政機關領導者的責任，如《青田縣農業局公開承諾自律制度》在規定了對責任人的一系列處罰措施后，規定“在處罰責任人的同時，單位領導也進行適當處罰。”[21]三是由違諾人員對其所在的行政機關承擔責任，而不對行政機關之外的社會主體承擔任何責任。如福建省《永春縣物價局社會服務承諾》中規定，“加強監督檢查，保證承諾事項落到實處。工作人員掛牌上崗，明確各自職責，逐級負責。對不履行社會服務承諾制度的，要視情節分別進行批評、教育，造成不良后果的要進行嚴肅處理，故意刁難造成違諾事實二次的工作人員，調換工作崗位，因責任心不強造成工作延誤事實二次的工作人員，當年不得評為先進個人。”[22]在上述規定中，除第一規定符合行政執法承諾制的本質要求外，都存在一定的問題。這些問題主要表現為：一是將行政執法承諾制與行政執法責任制等同，忽略了違諾責任的對外性，將違諾責任的重點放在了對內部行政人員責任的追究上。二是將行政機關工作人員視為承諾主體，由其對社會公眾承擔違諾責任，而事實上，社會公眾信任的是做出承諾的行政機關，而非該行政機關內部的某個工作人員。并且，由違諾人員承擔外部責任，將使社會公眾因受違諾人員薪金的限制而致正當權益得不到有效、充分的保障，且使行政工作人員因責任超負荷而壓抑自身的積極、主動與創新精神。當然，若不對違諾人員進行相應的懲罰，違諾人員可能無視此承諾，因此也應追究違諾人員的責任。不過，對違諾人員而言，他兼具外部行政法律關系的代言人和內部行政法律關系的當事人的雙重身份，所以，在責任的追究上，應理清關系，逐一落實。

第二，責任的內容：責任的內容應與違諾造成的損害相適應。對行政機關所承擔的違諾責任而言，應考慮違諾給特定的社會主體所造成的損害，包括精神損害和物質損害。在承諾事項中，執法期限的承諾往往與特定社會主體的物質利益相關，行政機關應對違諾造成的直接損失承擔補償責任；對違反行政道德的，可予賠禮道歉，并根據具體情節，酌情承擔一定的經濟責任。如《服務承諾》中規定“掛牌服務，文明用語，發生爭吵賠款50元，責任人下崗學習3個月。”[23]（對違諾人所承擔的內部責任而言，應與其主觀過錯程度相掛鉤，并以防止再次違諾為指導思想，因此在強調經濟責任的同時，應與辭退、降級等職位的變遷相呼應-本文不予詳細討論）。

第三，責任的追究：綜觀各行政機關的行政執法承諾制，在違諾責任的追究上，多通過有關社會主體的投訴或舉報，然后由實行行政執法承諾制的行政機關依據承諾進行追究。筆者認為，對內部責任而言，依據具有內部拘束力的行政規則由行政機關進行追究并無不妥。對違諾責任而言，社會公眾申請法律保護的理由是什么呢？尤其在行政行為違反承諾但不違反法律規定的情況下，社會公眾如何獲得法律的保護？大陸學者在這一方面的探討尚有欠缺，而臺灣學者的觀點值得我們思考：他們認為，行政機關在遵循對外公開的行政規則處理行政事務的過程中，必然建立一公平的行政實務處理模式，此后即應遵守“行政自我拘束原則”，對相同事件作相同的處理。違反此行政規則（或說違反此承諾）就構成對憲法上平等原則的侵犯，應承擔一定的法律責任。即使是在承諾本身違法的情況下，也應考慮對社會公眾信賴利益的保障。[24]由是，通過援引行政平等原則和行政信賴保護原則，追究違諾行政機關的法律責任就獲取了正當性支持。這樣，社會公眾除通過行政途徑獲得救濟外，也可通過司法途徑獲得救濟。[25]

三、行政執法承諾制的完善

前文已論述了行政執法承諾制的基本含義，并在評析其運行狀況時對有關問題進行了闡述，可以說已經提出了完善行政執法承諾的基本思路。基于此，本部分不再畫蛇添足。但仍有幾點需要補充：

第一，行政執法承諾制是一把雙刃劍，當行政機關嚴格履行承諾并在違諾時承擔相應的法律責任時，該制度將拉近行政機關與社會公眾的距離，有效保障社會公眾的正當權益，行政機關在社會公眾心目中的地位也將大大提升；反之，若行政機關將承諾停留在書面文件上，欲借此撈取一定的政治資本，則必然侵犯社會公眾的正當權益，并使政府信用掃地，最終使行政機關與社會公眾的關系時刻處于一觸即發的緊張狀態。為避免出現這種尷尬的局面，行政機關在決定是否實行執法承諾制及確定自身的執法標準之前，應該明確該制度的基本要求，并對自身的執法能力做出客觀的評估。

第二，應重視對實行執法承諾制的行政機關的監督和對違諾責任的追究。在我國，行政機關是通過民主的方式產生的，代表了人民的利益，因此，人們一般都對行政機關寄予較高的信任，而缺少進行適度監督的意識，但事實上，“對權力行使過度信任也會滋生腐敗，因為過度信任為權力尋租、權力擴張、權力利益化提供了寬松、自由的環境，腐敗就生于斯長于斯”，可以說，“不言監督的信任是輕信，放棄監督的信任是縱容。”[26]同時，對行政機關的監督應該是全面的、連續的，即使是行政機關自愿對自己施加的限制，如行政執法承諾制中對執法期限的承諾，社會公眾也不能放棄監督。不過，社會公眾實施監督的外在動力來自有關機關對違諾行政機關的責任追究-當有關機關對社會公眾發現的違諾現象置若罔聞時，社會公眾的監督惰性就會自然增長，直至對行政機關的言行漠不關心，而這將是一個非常可怕的社會。所以，行政機關不僅應勇于實施執法承諾制，而且應勇于承擔違諾責任，有關國家機關也應依法嚴格追究違諾者的法律責任。

總之，行政執法承諾制是行政實踐的需要，但理論研究的空白已經或正在制約其正面效應的發揮。筆者在此發表淺見，希望能夠拋磚引玉，促進該制度的完善和發展。

參考文獻：

[1]筆者以“執法承諾”為關鍵詞在新浪網上搜索（截至2001年1月15日），符合條件的新聞竟達8000多條。

[2]李紹光、李天星：《新密向虛假承諾開刀》，《法制日報》，2000年6月19日第二版。據報道，河南省新密市市政府設置虛假現場，檢查有關行政機關行政執法承諾制的實施情況，結果不很理想，有5個單位因違諾而受到通報批評，有10名干部因分別受到行政紀律處分。

[3]參見李綏州編著：《應用行政管理》，暨南大學出版社2000年8月版，第211—214頁。

[4]同3，第212頁。

[5]（英）艾倫著：《法律與秩序》，1945年英文版，第279頁。

[6]（臺）翁岳生主編：《行政法》，臺灣翰蘆圖書出版有限公司1998年3月版，第99頁。

[7]（臺）陳新民著：《行政法學總論》（修訂六版），三民書局1996年版第73頁。

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[12]：《一九四五年的任務》，延安解放日報，1944年12月16日。

[13]參見網站webmaster@

[14]衛陶瀾、張國慶：《110該不該“有求必應”？》，《都市快報》（浙江省）2001年1月17日第7版。該文探討了110應否“有求必應”的問題。筆者認為，承諾事項的模糊性正是造成110處于尷尬境地的根源所在。

[15]同13.

[16]參見網站/gwzx/cnz.htm1998年12月23日。

[17]參見網站/cnuo.htm2000年8月7日。

[18]參見網站/jw/n18.htm2000年12月13日

[19]參見網站/惠州市環保局政務信息/政務公開/政務公開。htm2000年7月6日。

[20]參見網站/淮陰市地方稅務局“服務承諾”專欄。

[21]參見網站/I.htm2000年11月24日。

[22]參見網站/gov/wujia/index.htm社會服務承諾專欄。

[23]參見網站/tax/fwcn.htm2000年8月29日。

篇（9）

1．納稅人法律意識的提高。主要表現為自然人提起復議的案件數量大幅度增長，復議應訴事項全面延伸，由過去以行政處罰為主，到現在以征稅行為和行政處罰為主的轉變，涉及行政強制、行政許可、行政不作為等幾乎所有的法律規定可以要求復議的稅務具體行政行為。主要因為各級稅務部門大張旗鼓地宣傳稅法，稅收法治逐步深入人心，納稅人在履行義務的同時，也在尋求稅法賦予的權利，從關系維權到法律維權，法律正逐漸成為納稅人維護自身合法權益的重要手

段。

2．稅務行政執法不規范。統計分析顯示，2001年稅務行政復議的維持率是28．8％，2002年是23．9％，維持率不高，說明稅收行政執法行為存在偏差。具體表現在重實體輕程序，隨意執行稅收政策，濫用稅收自由裁量權，缺少服務意識，工作簡單粗暴。既有思想觀念上的原因，如缺少程序公正和稅收法定的現代法制觀念和治稅觀念；也有執法目標定位上的原因，如一些稅源較貧乏、財政需求較大的地方，完成任務優先于依法行政，復議案件因此增多是可以想見的。既有稅務干部素質上的原因，如對稅收政策認識的偏差和服務意識的缺位；也有執法監督機制的建設相對不力的原因。

3．稅收立法存在缺陷。我國稅收立法層次不高，稅收政策頻繁調整，產生了大量的短期行為；現行稅收法律法規存在設計上的不足和不完善，實體法中有很多要素不確定，稅收程序法中一些規定不嚴密，稅務機關在運用自由裁量權時，容易出現違規操作、顯失公平、過罰失當的問題；稅收立法的前瞻性不夠，許多新情況、新問題不能及時在稅收立法上予以規范。由于納稅人法律意識的提高和專業中介服務機構如會計、稅務、律師等大量介入，納稅人開始質疑上述稅收立法上的問題，這方面的稅務行政復議案件有增多的趨勢。

4．復議制度的逐步完善和復議工作的發展。行政復議機關受理行政復議，不得收取任何費用，使納稅人行使復議救濟的成本很低；新《稅收征管法》對必經復議的前置條件放寬了，即對征稅行為不服，既可以選擇繳清稅款，又可以選擇提供納稅擔保，更大地方便了復議申請人；行政復議確認的全面審查原則，使納稅人對征稅行為及與此相關的行政罰款不服，通過對行政處罰的復議，也可以達到復議征稅行為的目的。這些便利條件都不同程度地促使復議案件增多。同時，稅務行政復議工作質量的提高反過來又取信于納稅人，促使納稅爭議發生后納稅人更愿意選擇行政復議。

二、應對稅務行政復議案件增多的措施

篇（10）

(一)宣傳教育不到位，農民安全意識差。廣大農機手對國家關于農業機械管理的法律、法規了解不夠，認識不清，部分機手為逃避管理，不愿參加年檢、年審、跑夜車、超速超載、自制掛車、超寬超長、疲勞駕駛給農機生產帶來隱患，“黑車非駕”情況十分普遍。此外，農機監理部門對監理法規、事項宣傳還不夠深入，未做到家喻戶曉，人人皆知。開展農機常識和駕駛技術及法律法規宣傳、教育、培訓較少，農機監理部門在處理監理與服務的關系問題上還未到位，造成與監理對象間的脫節。

（二）服務意識不強，執法紀律不嚴明。在實際工作中，有的個別監理人員忘記了自己是人民的公仆，不善于做機手的知心朋友，仍然存在著“門難進，臉難看，話難聽，事難辦”的現象；有的喜歡高高在上穩坐辦公室，而不喜歡深入基層，為機手排擾解難；有的只顧自身利益，侵害機手利益；有的甚至還存在著“吃、拿、卡、要、報”的個別現象。個別監理人員對監理規章制度及工作紀律置若罔聞，隨心所欲，甚至違反政策，違章執法，違規操作。對這些個別人，一些部門為了自身利益，該處分的不處分，該追究的不追究，從而導致一些單位紀律松懈，馬馬虎虎，不負責任，使監管軟弱無力。

(三)服務網絡不全，農機監理很難到位。從目前情況來看，縣級行政區域都設有農機安全監理機構，其編制、裝備、人員、設施比較健全，而鄉鎮、農場沒有專設機構，監理人員很少甚至沒有。農業機械90%以上散布在村鎮農戶，農機主要耕作與田間或行駛在鄉村道路上，鄉鎮農機監理基層網絡不全，農機安全生產就難以進行有效監管，個別地方對拖拉機及駕駛員的牌證疏于管理，上照率不足一半。而廣西地區又處于多丘陵地帶，且甘薯、水稻、甘蔗、林果等農機為主，手扶拖拉機數量居多，給安全執法帶來難度。

(四)隊伍素質偏低，執法把關不嚴。由于一些地方在充實監理人員過程中，缺乏嚴格把關，缺乏競爭機制，造成監理隊伍思想素質高低不一，文化程度參差不齊。尤其專業知識匱乏。由于一部分監理人員沒有接受過專業培訓，對農機專業知識一竅不通，所以在實際執法工作中，尤其是機械檢驗過程中，不能針對重點問題提出改進意見，不能對機具故障進行排除和指導，為機手提供技術上的服務更是紙上談兵。工作起來難以順暢，嚴重影響了農機監理的社會形象。

究其原因：一是缺乏系統的教育培訓，為三農服務的思想根基不牢；二是人治思想根深蒂固，義務本位和管理本位并存；三是執法監督政出多門，監督責任不明確，監督的力度不大；四是責任追究不到位，致使許多行政違法案件無法嚴肅處理。

二、加強農機監理行政執法行為的措施與對策

（一）創新監理手段，轉變服務觀念。牢固樹立以人為本、為民服務的理念，強化為農機手服務的意識，轉變工作作風，將服務理念融入農機監管全過程。一要積極主動按照《行政許可法》和農機治理法律法規的要求熱情周到辦好牌、證等各項行政許可或非許可事項，讓廣大機手上門辦事有一種歸家的舒適感；二要開展好技術服務，適時組織農機監理人員深入基層和農業生產第一線，結合機手講解農機新技術、新機具的推廣使用，開展拖拉機、配套機具以及收獲機械等農機的維修和保養。三是開展好便民服務。在年檢和機車初審上照時，簡化辦事程序，實現檢驗登記、技術檢測、噴字等項目的“一條龍”服務，力爭做到培訓辦證到鄉村，年度檢驗到村組，維修服務到田頭，宣傳動員到農家。