序論：好文章的創(chuàng)作是一個不斷探索和完善的過程，我們?yōu)槟扑]十篇城管基本法律法規(guī)知識范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質，帶來更深刻的閱讀感受。

篇（1）

20*年普法依法治理工作的指導思想是：以黨的十七大精神為指導，高舉有中國特色社會主義偉大旗幟，緊緊圍繞城市管理的中心工作，扎實有效地開展法制宣傳教育，大力加強公民城市化意識教育，全面提高城市管理法制化水平，保障和促進我局各項工作的順利開展,為構建和諧*創(chuàng)造良好的法治環(huán)境。

二、總體目標

以實現(xiàn)和諧城市管理為目標，努力提高城市管理法制化意識，自覺學法、守法、用法，進一步健全普法機制，拓展普法理念，創(chuàng)新普法方式方法，不斷促進和提高城市管理依法行政、科學管理的水平和能力，不斷拓展城市管理普法教育的廣度和深度，全面實現(xiàn)城管事業(yè)的法制化管理。

三、主要工作任務

（一）深入開展以憲法為核心的法制教育學習活動。有重點、有針對性、有實效地開展法制宣傳教育。在城管干部職工中持續(xù)性地開展以憲法為核心的法制宣傳教育，學習宣傳國家基本法律制度，進一步增強干部職工的法制理論水平，增強愛國意識、民主和法治觀念、國家安全和統(tǒng)一意識，在學好用好憲法的基礎上，用法制理論指導工作實踐，實現(xiàn)法制教育與城管工作實際的有機統(tǒng)一，使廣大干部職工的法制理論水平與依法決策、依法行政能力不斷增強。

（二）深入開展城市管理法律法規(guī)宣傳教育工作。加強普法教育，宣傳城管法規(guī)，提高群眾的文明意識，是實現(xiàn)城市管理法制化的基礎。必須重視群眾的法制教育，增強群眾的城管法制意識，提高文明素質，使群眾理解和支持城管執(zhí)法工作，順利推進城市管理法制化的進程。要組織形式活潑、內容豐富、群眾喜聞樂見的宣傳活動，大力宣傳城管法規(guī)。樹立以人為本的觀念，廣泛開展群眾性創(chuàng)建活動，發(fā)動群眾都來做城市美容師，動員市民自己動手、美化家園。提高全民法律素質，提高公民依法維護自身合法權利的能力和履行法定義務的自覺性，努力營造全民依法管理和維護城市秩序的氛圍。

（三）深入開展重點領域特定對象普法教育工作。在普法教育的過程中，堅持貼近實際、貼近生活、貼近群眾的原則，結合局“三進一發(fā)揮”活動，扎實開展法制教育進社區(qū)、進學校、進企業(yè)活動，使城市管理法制化理念不斷深入社會各個層面。

一是進一步加強公職人員，特別是領導干部的法制教育。認真貫徹落實《關于進一步加強領導干部和公務員學法用法工作，提高依法執(zhí)政能力的實施意見》（侖司[20*]1號）文件精神，堅持局黨委中心組學法制度，一年組織中層以上領導干部和公職人員學法各不少于4次，公職人員全年學法時間確保不少于40學時，結合每年區(qū)公職人員的法律知識考試，對全系統(tǒng)職工工作進行相應的考核；抓好行政執(zhí)法人員的法制教育，對所有執(zhí)法人員進行相關法律培訓，并組織一年一度的法律法規(guī)考試，促進他們的依法執(zhí)法能力。

二是進一步加強青少年法制宣傳教育。青少年可塑性強，是未來城市的主人。局屬各單位尤其各基層執(zhí)法中隊要認真實施《關于加強青少年法制宣傳教育工作的若干意見》（侖普辦[20*]9號）文件相關要求，開展“小手牽大手”主題活動，扎實推進“城管進學校”工作。在與華山小學、紹成小學等學校共建城管學校的基礎上，積極主動走訪管轄區(qū)內的中小學校，組建起全*少年城管學校網(wǎng)絡，通過小小城管上街執(zhí)法勸導不文明行為，在校園中引入城管小課堂等方法，不斷增加青少年的法制意識。園林處可通過和執(zhí)法中隊結合，共同在校園中開展“同在藍天下”的愛綠護綠行動，增強青少年環(huán)保方面的法制意識和文明意識。

三是加強對外來務工人員的法制教育。外來用工人員的法制教育按照“誰主管、誰用工、誰負責”的原則，建立健全“新*人”普法機制。選擇外來務工人員集中居住地銀杏社區(qū)開展外來務工群眾城市化意識教育，加強法制教育，實現(xiàn)從“外來人”到“新*人”的轉變。各單位要結合自身實際，積極探索對外來務工人員進行城市化教育包括法制教育的途徑和方式，不斷增強外來務工群眾的公民道德意識、法律意識、文明意識。

四是要加強特殊行業(yè)經(jīng)營管理人員的普法教育。區(qū)燃氣辦要重點抓好燃氣經(jīng)營管理人員的法制教育，以安全生產(chǎn)、環(huán)境保護、誠信經(jīng)營等相關法律法規(guī)為主要內容，組織2次以上教育和培訓。增強燃氣經(jīng)營管理人員安全生產(chǎn)、遵紀守法、誠實守信的觀念。

四、相關要求

篇（2）

中圖分類號:D9

文獻標識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)17-0312-02

1 中小企業(yè)技術創(chuàng)新概況

中小企業(yè)是我國企業(yè)的主體,改革開放以來,我國65%的發(fā)明專利,75%以上的技術創(chuàng)新,80%的新產(chǎn)品是由中小企業(yè)完成的。中小企業(yè)已經(jīng)成為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要力量。但是,目前我國中小企業(yè)技術創(chuàng)新能力低下的現(xiàn)狀令人擔憂。其中最直接、最重要的原因在于缺乏科學合理、體系完整、高效運行、能激勵、促進、保護、支撐中小企業(yè)技術創(chuàng)新的法制建設。

2 制約中小企業(yè)技術創(chuàng)新的法律原因

一是我國關于中小企業(yè)技術創(chuàng)新的專門立法缺失。到目前為止,我國還沒有專門的中小企業(yè)技術創(chuàng)法,未能使技術創(chuàng)新真正做到有法可依,這與中小企業(yè)在國民經(jīng)濟中的重要地位是極不相稱的。《中小企業(yè)促進法》關于中小企業(yè)技術創(chuàng)新的規(guī)定過于抽象,不便操作。《科技進步法》經(jīng)過修改,有了一定完善,如進一步明確了企業(yè)技術創(chuàng)新主體地位,明確國家設立科技型中小企業(yè)技術創(chuàng)新基金,資助中小企業(yè)開展技術創(chuàng)新等。但是依然不夠具體,難以徹底貫徹促進中小企業(yè)技術創(chuàng)新的國家產(chǎn)業(yè)政策,難以明確各方主體在中小企業(yè)技術創(chuàng)新中的權利、義務,無法充分激勵中小企業(yè)進行技術創(chuàng)新活動。

二是中小企業(yè)技術創(chuàng)新立法不系統(tǒng),與中小企業(yè)技術創(chuàng)新密切相關的一些亟待法律調整的領域還無法可依,例如,風險投資、基礎研究、科技投入等方面。中小企業(yè)技術創(chuàng)新需要包含投資、服務、人才、市場環(huán)境等多方面內容在內的專門立法系統(tǒng)來保障。同時,許多關于中小企業(yè)技術創(chuàng)新的立法還只是行政法規(guī)、規(guī)章、地方法規(guī)乃至政策文件,權威性不高,約束力不強。

三是中小企業(yè)立法抽象,可操作性不強。我國科技立法過于原則化,顯得模糊不清且過于籠統(tǒng),因此可操作性不強,缺乏應有的法律約束力。比如《中小企業(yè)促進法》在政策方面提出政府對中小企業(yè)附有一系列扶持義務,但如果中央政府和地方政府違反規(guī)定,沒有給予中小企業(yè)必要的支持,政府應當承擔怎樣的責任,該法律并沒有做出具體的規(guī)定。因此,這部法律的可操作性就變得非常差。

四是執(zhí)法隊伍素質不高,執(zhí)法力度不夠,執(zhí)法監(jiān)督落實不嚴。目前我國的許多司法和執(zhí)法人員對與中小企業(yè)技術創(chuàng)新相關的科技知識知之甚少,缺乏專門的科技法律人才。另外,在科技領域不規(guī)范執(zhí)法比較嚴重。集中體現(xiàn)在三個方面:一是執(zhí)法者素質有待提高,法律意識不強;二是執(zhí)法者的執(zhí)法能力不足,執(zhí)法力度不深;三是知識產(chǎn)權保護方面的多頭執(zhí)法造成監(jiān)管真空。在執(zhí)法監(jiān)督和落實方面,對科技領域法律執(zhí)行的監(jiān)督缺少完善的監(jiān)督體系和制度保障。例如科技進步法規(guī)定的每年用于科技的投入,按照多少幅度增長,實際上并沒有做到。通過合適的途徑與法律手段來保障中小企業(yè)技術創(chuàng)新的目的很難達到。科技創(chuàng)新立法從軟倡導轉變成為真正的硬約束,仍有很長的一段路要走。

3 促進中小企業(yè)技術創(chuàng)新的法律對策

針對中小企業(yè)技術創(chuàng)新面臨的問題,為了切實有效促進中小企業(yè)技術創(chuàng)新,需要進行以下方面進行法治創(chuàng)新舉措,全面立法,加強執(zhí)法,以激發(fā)中小企業(yè)進行自主創(chuàng)新活動的積極性,保障和推進中小企業(yè)技術創(chuàng)新。

3.1 制定專門立法保障中小企業(yè)技術創(chuàng)新

從基礎和全局上衡量,應先制定《中小企業(yè)基本法》,確立中小企業(yè)在國民經(jīng)濟中的地位和作用,明確國家發(fā)展中小企業(yè)的基本方針和政策,保護中小企業(yè)的合法權益,規(guī)范國家對中小企業(yè)的管理體制以及鼓勵和扶持中小企業(yè)發(fā)展的各項政策。從具體和專門規(guī)范的層次,應制定《中小企業(yè)技術創(chuàng)新促進法》。我國應借鑒外國的成功經(jīng)驗,結合我國的基本國情,盡快制定符合社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律和科技發(fā)展規(guī)律的專門的《中小企業(yè)技術創(chuàng)新法》,就中小企業(yè)自主創(chuàng)新的經(jīng)費投入、風險保障、戰(zhàn)略計劃、成果轉讓和使用、國家對中小企業(yè)技術創(chuàng)新的各種支持以及相關的法律責任等方面作出明確而具體的法律規(guī)定。

3.2 完善與中小企業(yè)技術創(chuàng)新密切相關的法律法規(guī)

建立健全中小企業(yè)技術創(chuàng)新的法律保護體系勢在必行。中小企業(yè)技術創(chuàng)新是一個復雜的、系統(tǒng)的過程,一部中小企業(yè)技術創(chuàng)新促進法不可能單獨完成保障中小企業(yè)技術創(chuàng)新的重任,必須與其他的法律法規(guī)相互配合。因此,完善與中小企業(yè)技術創(chuàng)新密切相關的法律法規(guī)是完善中小企業(yè)技術創(chuàng)新法律體系的重要環(huán)節(jié)。比較重要的配套法律法規(guī)諸如知識產(chǎn)權法、風險投資法、財政稅收法、政府采購法、國家宏觀調控法等等,都應當盡快完善。

具體而言,競爭法要為中小企業(yè)的公平競爭營造良好的市場環(huán)境,金融法要有對高技術風險投資企業(yè)的支持,稅法應體現(xiàn)國家對自主創(chuàng)新企業(yè)的稅收優(yōu)惠措施,政府采購法需體現(xiàn)政府采購對創(chuàng)新企業(yè)的支持和引導,環(huán)境法要有激勵企業(yè)創(chuàng)新的相關規(guī)定等。可以通過立法保障企業(yè)與公共機構進行技術合作,加強聯(lián)合研究推進“產(chǎn)學研”一體化 。中小企業(yè)科技投入法、中小企業(yè)風險投資法、中小企業(yè)產(chǎn)業(yè)振興法、中小企業(yè)技術轉讓法等等都亟待制定,以完善中小企業(yè)技術創(chuàng)新法律體系。

3.3 中小企業(yè)技術創(chuàng)新法律需明確具體,增強操作性和實用性

中小企業(yè)技術創(chuàng)新法律需要改革立法技術,條文應明確具體,權責明晰。對于各方主體,應做到切實有法可依,可操作,可適用。制定完善配套法律法規(guī)和執(zhí)行辦法,執(zhí)行文件,并上升到法律的高度。為了保障操作性,中小企業(yè)技術創(chuàng)新法律需要不斷完善與修改。當今技術創(chuàng)新日新月異,新問題層出不窮。中小企業(yè)技術創(chuàng)新立法一方面要有前瞻性和預警性的觀念,另一方面要順應科技發(fā)展的客觀規(guī)律,根據(jù)情況的不斷變化和新問題的出現(xiàn),適時適當?shù)貙υ蟹蛇M行修改和制定新的法律法規(guī)。作為世界貿易組織的成員國,我國還必須按照WTO的要求完善中小企業(yè)技術創(chuàng)新法律體系。

比如修改后的《科技進步法》設立了創(chuàng)新基金支持科技型中小企業(yè)。但創(chuàng)新基金如何發(fā)揮作用?有關學者建議從以下幾方面細化:一是采取有力措施進一步引導地方政府、社會資本、金融資本的投入,緩解科技型中小企業(yè)成長發(fā)展的需求與創(chuàng)新基金總額不足的矛盾。二是國家創(chuàng)新基金與地方創(chuàng)新基金之間應建立服務科技型中小企業(yè)的協(xié)同機制。三是創(chuàng)新基金應根據(jù)科技型中小企業(yè)不同發(fā)展階段和創(chuàng)新項目的不同特點進行支持,并引導社會資金廣泛參與,構建一條扶持科技型中小企業(yè)創(chuàng)新和成長的鏈條。

3.4 加強中小企業(yè)技術創(chuàng)新法律的執(zhí)行與監(jiān)督落實

針對執(zhí)法環(huán)節(jié)產(chǎn)生的問題,需對癥下藥,各個擊破,來加以解決。首先應提高執(zhí)法人員素質,執(zhí)法人員應加強科技知識和法律知識的培訓。其次,在建設服務型政府的要求下,工商、稅務、城管等政府職能部門應改進執(zhí)法方式,尤其應該轉變執(zhí)法理念,支持中小企業(yè)發(fā)展。執(zhí)法部門應在加大執(zhí)法深度,提高執(zhí)法能力上下足功夫。再次,執(zhí)法資源配置要合理,各部門管理領域明確,積極做好分工配合,對技術創(chuàng)新各環(huán)節(jié)的順利進行提供保障。還有執(zhí)法要公平,對中小企業(yè)和大企業(yè)實行無差別執(zhí)法,提升中小企業(yè)技術創(chuàng)新的制度空間。

在中小企業(yè)技術創(chuàng)新法律執(zhí)行的監(jiān)督落實方面,必須要加強對執(zhí)法者執(zhí)法的監(jiān)督,應包括專門監(jiān)督與公眾監(jiān)督等全方位、多層次的監(jiān)督。需建立完善的監(jiān)督制度與體系,保障和促進中小企業(yè)技術創(chuàng)新法律的合法執(zhí)行并落實到位。比如加強對中小企業(yè)創(chuàng)新基金落實的報告與審計,建立完善的責任追究制度等等。

4 結語

創(chuàng)新是一個國家和民族發(fā)展的不竭動力,促進我國中小企業(yè)技術創(chuàng)新對我國能否順利地轉變?yōu)閯?chuàng)新型國家起著舉足輕重的作用,有著深遠的意義。從法律層面分析,必須從健全法律制度、規(guī)范執(zhí)法手段、完善法律監(jiān)督等方面來凸顯法律支持,營造有利于中小企業(yè)技術創(chuàng)新的良好法治環(huán)境,構建中小企業(yè)技術創(chuàng)新法律體系。面對21世紀的挑戰(zhàn),希望我國中小企業(yè)在未來能夠真正挑起創(chuàng)新強國的重任。

參考文獻

[1]曉亮.民營經(jīng)濟,中小企業(yè):現(xiàn)狀,地位和對策.中小企業(yè)發(fā)展――挑戰(zhàn)與對策[M].北京:中國經(jīng)濟出版社,2005.

[2]黎懋明. 構建支持中小企業(yè)創(chuàng)新鏈條[N]. 中國高新技術產(chǎn)業(yè)導報,2009-12-14.

篇（3）

一、常熟市生活垃圾分類回收現(xiàn)狀

據(jù)調查，近10 年， 我國城市生活垃圾產(chǎn)生量大幅度增加。數(shù)據(jù)顯示， 目前我國人均生活垃圾年產(chǎn)生量為440 kg， 全國城市垃圾的年產(chǎn)生量達1.5 億t， 且每年以8%～10%的速度增長， 全國歷年垃圾存量已超過60 億t，約有2/3 的城市陷入垃圾圍城的困境。

為有效解決垃圾回收問題，常熟市城管局環(huán)衛(wèi)部門作為垃圾分類工作的組織實施單位積極采取措施，取得了一定的成效，垃圾分類收集率也相對有所提高。

但據(jù)相關統(tǒng)計， 2013年常熟三環(huán)路以內城區(qū)產(chǎn)生的生活垃圾總量足有16.9萬t，這些垃圾的回收利用率卻與它消耗的龐大資源不成正比。市民參與度不夠、分類習慣難以形成、缺乏系統(tǒng)性的垃圾分類收集清運處理運行機制等嚴峻問題，也呈現(xiàn)在我們的面前。

二、存在問題的原因分析

我們小組走訪了常熟市環(huán)保局，并就有關問題向環(huán)保局的王主任進行了咨詢，同時查閱相關文獻資料和新聞網(wǎng)站、問卷調查，對垃圾分類回收產(chǎn)生問題的原因總結如下：

（一）從總體政策層面：相關人士指出，與發(fā)達國家相比，沒有形成相應的垃圾分類配套法規(guī)。我國政府先后出臺了《固體廢物污染染環(huán)境防治法》、《城市生活垃圾管理辦法》、《關于實行城市生活垃圾處理收費制度促進垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的通知》等相關的法律法規(guī)。從法律層面規(guī)定了垃圾的回收處理規(guī)范、懲獎條例，設立相關部門進行主管，但至今仍存在不少問題。

（二）從城市居民層面：據(jù)調查，近八成的城市居民平日沒有分類扔垃圾的意識和想法，居民對于垃圾分類的標識關注度不高，僅為了尋求方便，很少注意是否按分類垃圾桶扔垃圾，甚至有人認為只要投入垃圾桶，就是環(huán)保，以至于所有的分類垃圾桶內的垃圾都是混裝，使得后續(xù)的分類尤為復雜，甚至無法進行。

（三）從垃圾處理站層面：垃圾最終的篩選過于粗略，處理的基礎設備及資金較為匱乏。我們走訪發(fā)現(xiàn)垃圾最終只會進行粗略的篩選，只是從利益的角度出發(fā)，挑選出可直接利用或變賣的垃圾，其余垃圾會一齊焚燒供于發(fā)電，雖是得到了一定程度的垃圾利用，但還是造成了大量可利用垃圾資源的浪費。

綜合而言，主要原因有三點：分類方式欠科學，可操作性差；后續(xù)分類運輸和處置的硬件設施不配套；公眾環(huán)保意識及分類收集相關知識缺乏。

三、日韓垃圾分類回收對比及借鑒

相比較其他國家而言，日韓兩國在垃圾分類回收方面有顯著成效，他們都有著一套針對本國實際情況的分類回收方式，垃圾回收利用比率很高。對比探索韓日兩個發(fā)達國家的垃圾分類回收方式，對我國垃圾分類回收問題有所借鑒。

（一）、韓國

早在上個世紀八十年代，韓國就設立了關于垃圾管理方面的法律法規(guī)：《廢棄物管理法》1995年，韓國開始在全國內實施“垃圾手續(xù)費從量制度”。2000年，韓國又推出了“垃圾違法投放舉報獎勵制度”，不斷提高公民對于依法投放垃圾的意識。

在韓國垃圾分類管理有著非常細致的運作方式。首先是分類收集：將家庭垃圾分為食物垃圾，普通垃圾和再利用垃圾分別搜集。其次是分類運輸，對于大型的廢棄垃圾首先被運輸?shù)降胤秸M行臨時保管，再區(qū)分可利用與不可利用；可利用的再利用，不可利用的垃圾經(jīng)過破碎裝置破碎后焚燒或者填埋。在這樣細致的處理方式下，垃圾中可以利用成分被很大程度的利用起來，不可利用成分也通過合理的方式進行處理。

（二）、日本

日本政府對于垃圾處理本著3R原則，先后制定了三層法律，一是2000年12月份公布的《促進建立循環(huán)社會基本法》，二是2001年4月開始實施的《促進資源有效利用法》和《固體廢棄物管理和公共清潔法》 。三是根據(jù)各種產(chǎn)品的性質制定的具體的法律法規(guī)，即《家用電器回收法》、《食品回收法》等。通過這三層法律的規(guī)定，對公民平時生活中所產(chǎn)生的垃圾進行系統(tǒng)的管理。

日本的家庭垃圾是要在家中完成分類的。垃圾通常被分為四類：一般垃圾、可燃性資源垃圾、不燃性資源垃圾、可破碎處理的大件垃圾。日本很早就對中小學進行環(huán)境教育，把垃圾問題納入到小學社會課課本。

對比韓、日兩個國家，對于垃圾的分類回收處理，有著共性同時也存在著不同點。兩個國家都是以法律制度作為有利保障。兩國都在喚醒民眾垃圾分類的意識上花了很大的努力，對于垃圾分類回收之后的處理方式都有詳盡、科學的處理方案。

四、對于常熟市垃圾分類回收的建議措施

首先，政府應高度重視垃圾分類回收的問題，制定詳細的垃圾處理政策，實行垃圾分類獎勵制度。提供給居民足夠的垃圾分類設施，增加垃圾回收站、垃圾運輸車輛等。同時政府應轉變思路，從只重視經(jīng)濟發(fā)展到重視居民的生活質量，更加人性化、效率化地為人民服務。

其次，教育宣傳方面，相關部門如應積極配合。如在社區(qū)、學校、公交車站臺等明顯的公共場所設立廣告牌；另外要將垃圾分類知識帶進課堂；向本市各小初高校征集垃圾回收宣傳標語、舉行關于垃圾分類回收的征文比賽等；社區(qū)積極開展相關講座及活動。同時利用大眾媒體進行相關知識的宣傳教育。

再次，重視非政府（NGO）力量。特別是關于環(huán)境保護的非政府組織，它們更具有專業(yè)性、組織性，能更加有效地引導人們采取更合理的措施。

最后，最重要的還是居民的力量。居民應主動去了解垃圾分類的好處及分類方式，培養(yǎng)個人素質，將垃圾分類回收形成一種行為習慣，并將這種優(yōu)良的習慣一代一代地繼承下去。

這是一場比較漫長的改革，但這場改革的勝利者無疑是整個地球。為了我們的環(huán)境與后代，做好垃圾分類工作，實在是重中之重。

參考文獻：

篇（4）

通常情況下，城建檔案館的專域性收藏積累功能、常態(tài)化保管保護功能和全方位社會服務功能合稱為城建檔案館的基本功能，它受社會制度和一定歷史階段的影響較小，在不同國家、不同歷史時期，城建檔案館基本功能只有量的不同，而無質的區(qū)別。

（二）拓展功能

城建檔案館的拓展功能是指其基本功能的延伸和在一定社會環(huán)境下的外在實現(xiàn)形式具有明顯的時代特點，隨著社會制度和發(fā)展階段的不同而變化、發(fā)展和調整。現(xiàn)階段城建檔案館作為政府所屬的科學技術事業(yè)機構，不僅具備城建檔案收集、管理、利用的基本功能，還具備了可以幫助資政襄政以及推進民主政治的行政管理功能；傳承歷史文化以及文化休閑的歷史文化功能；繁榮科研和發(fā)展經(jīng)濟的學術研究功能；傳播知識信息的信息傳輸功能這四項拓展功能。

二、實現(xiàn)城建檔案館功能的障礙表現(xiàn)

（一）城建檔案館檔案實體管理的障礙

城市地下管線工程檔案管理牽涉單位多，有城管部門、水務部門、供電部門等部門以及規(guī)劃部門等政府管理部門，直接導致城市地下管線工程檔案管理相對薄弱；而一些重點工程、外資工程，由于它“地位特殊”，享受政府“特殊政策”，并受到各級領導的“格外重視”，同時受社會各界“特別關注”，致使建設審批程序被“簡化”；建設單位移交的建設工程檔案，對施工過程中記錄的各項內容不全、不準、缺項、簽章手續(xù)不齊等問題常常發(fā)生，而使得最后接收檔案的城建檔案館館藏檔案質量參差不齊。

（二）城建檔案館制度管理的障礙

城建檔案館作為科學技術事業(yè)機構，其基礎工作薄弱，業(yè)務水平不高。建設、施工單位對城建檔案的意義和作用了解不夠，導致建設施工過程中形成的文件資料歸檔不及時、不準確，且損壞、丟失、歸檔內容不全、整理不規(guī)范等現(xiàn)象普遍。過去，城建檔案接收進館這一項工作主要靠經(jīng)濟手段。取消城建檔案保證金后，只能依靠行政手段來接收城建檔案。但是，從各個城建檔案館接收進館的城建檔案數(shù)量和質量看，它的力度顯然是不夠的。由于缺乏行政執(zhí)法權力，從而造成組織體制與工作任務不相適應。雖然國家頒布了《檔案法》、《城市規(guī)劃法》和《城建檔案管理暫行規(guī)定》，使城建檔案工作有了法律依據(jù)和保證，但是在現(xiàn)實中并不能滿足城建檔案工作需要，使得城建檔案法制建設仍然落后于其他立法工作。

（三）城建檔案館設施建設的障礙

當前部分城市的城建檔案館硬件設施建設水平落后，庫房緊張、設備短缺以及人手不足是常態(tài)問題。同時城建檔案館的信息化建設緩慢，信息公開與檔案保密之間存在矛盾。城建檔案館保存的是國家在城市建設以及規(guī)劃管理過程中直接形成的，對國家和社會具有保存價值的各種文件資料。這些文件資料是國家的財富。而與之矛盾的是城建檔案館需要分批分期地向社會工作開放檔案，這樣才能使得城建檔案的價值發(fā)揮出來。

三、實現(xiàn)城建檔案館功能的基本措施

針對實現(xiàn)城建檔案館功能構成中客觀存在的障礙表現(xiàn)，應當從觀念、制度、設施以及人才等三個方面的建設入手。

（一）加強觀念建設

需要城建檔案工作人員樹立全心全意為利用者的服務意識；增強民眾的城建檔案意識，通過各種聲像展覽、窗口展示等渠道，宣傳和展示城市形象，開闊了民眾的視野，擴大了城建檔案工作的社會影響，更起到了謳歌成就、鼓舞人心、聚集關注、推動城市及城建檔案館發(fā)展的作用；強化參與意識，使民眾參與到城建檔案工作中去，不僅提高了民眾城建檔案意識，也提高了城建檔案工作人員的工作能力。

（二）加強制度建設

1961年1月國務院批準《關于加強管理城市基本建設檔案的意見》，1980年12月國務院批準《科學技術檔案工作條例》，以及最近幾年又連續(xù)了一系列的有關城建檔案工作的文件，這些都是建立城建檔案工作的法律依據(jù)。但是有了基本法規(guī)，不少實際工作還是很難具體落實的。各個城市依據(jù)各個城市的城建檔案館工作現(xiàn)狀，必須制訂一系列的實施細則。同時，對于社會中存在的違反城建檔案法律法規(guī)的現(xiàn)象，要依照法律給予相應的處罰，做到有法必依、違法必究、執(zhí)法必嚴。強化檔案管理機構的權威性，讓人們從觀念上真正重視城建檔案執(zhí)法，加強執(zhí)法過程中工作職責的履行力度，避免執(zhí)法不力的現(xiàn)象發(fā)生。

篇（5）

中圖分類號：TU984文獻標識碼： A

前言

在當今發(fā)展的新形勢下，城市規(guī)劃作為一個城市發(fā)展的前提，必須不斷發(fā)展，才能加快城市發(fā)展，更好更快適應新環(huán)境下的挑戰(zhàn)。城市規(guī)劃管理工作是否到位關系著城市規(guī)劃能否全面協(xié)調正常地運行，關系著城市建設能否有序推進，關系著城市各項工作能否順利開展。因此，我們應該提高現(xiàn)代城市規(guī)劃的管理，讓我們的城市能夠發(fā)展的更好。

1 城市規(guī)劃管理的重要意義

城市規(guī)劃是一項技術性、政策性和綜合性工作。城市規(guī)劃管理通過協(xié)調城市空間布局，合理配置空間資源，規(guī)范城市建設行為，從而營造可持續(xù)發(fā)展的良好城市環(huán)境。城市規(guī)劃管理涉及的內容非常多，主要包括規(guī)劃制定、修改、許可、實施、監(jiān)管、驗收、投訴處理等一系列過程，涉及到的每一個環(huán)節(jié)都要加強管理。一個完美的規(guī)劃藍圖的實現(xiàn)，必須要求每一環(huán)節(jié)都是盡善盡美的。

城市規(guī)劃管理通過制定規(guī)劃管理技術規(guī)定，選擇合理建設地址，提供規(guī)劃設計的條件，審核建筑的設計方案等途徑來規(guī)范城市建設行為。在建筑設計過程中，設計者往往是受開發(fā)商的影響，為滿足開發(fā)單位的經(jīng)濟利益追求，輕視公共利益，甚至破壞生態(tài)環(huán)境和歷史文化資源等。因此，我們必須要完善城市規(guī)劃管理，來限制不良的開發(fā)建設行為以及設計活動等，切實發(fā)揮城市的公共政策性。

2 城市規(guī)劃管理中常見的問題分析

2.1 城市規(guī)劃設計存在的缺陷

城市是由人類的經(jīng)濟、文化、政治、生活等各類活動組成，規(guī)劃的目標任務就是要想實現(xiàn)這些方面的和諧共存與和諧發(fā)展，因此是一件很難的事，這對規(guī)劃設計人員提出了很高的要求。事實上，由于很多城市規(guī)劃師雖然具備豐富的規(guī)劃專業(yè)知識，但是往往拘泥于總體規(guī)劃的限制，缺少預見性。不少地方政府在城市規(guī)劃時缺少對城市發(fā)展速度、發(fā)展重點、發(fā)展方向及發(fā)展時間與規(guī)模等信息的綜合分析和論證，所提出的城市定位與現(xiàn)實脫節(jié)，經(jīng)常發(fā)生變更。導致城市規(guī)劃方案在設計上就存在著許多缺陷。

2.2 過度開發(fā)和重復建設的問題

近幾年，房地產(chǎn)業(yè)過熱，開發(fā)無序，在某些城市，存量房產(chǎn)越來越多，可能給城市帶來嚴重的后果。基礎設施的重復建設現(xiàn)象比較嚴重，“拉鏈式”馬路現(xiàn)象還較為常見，房屋不到50年就拆除的現(xiàn)象也較為普遍，這不僅僅造成了人力、物力等資源的浪費，給居民的正常生活帶來了影響，對環(huán)境也造成了很大的污染。城市基礎設施建設缺少前瞻性和系統(tǒng)性。城市道路、電網(wǎng)、給水排水網(wǎng)、電訊網(wǎng)等的建設各自為政，缺乏總體的預測、總體規(guī)劃、總體協(xié)調，多種管道的鋪設帶來重復開挖路面的現(xiàn)象較為嚴重。

2.3 城市規(guī)劃實施的監(jiān)督力度不夠

城市規(guī)劃監(jiān)督機制還不完善，規(guī)劃部門和城管部門以及國土執(zhí)法部門的合作方面還不夠到位，出現(xiàn)管理的漏洞和盲區(qū)，或者職責不清，甚至出現(xiàn)互相扯皮，導致規(guī)劃管理體制不順，干擾了正常的規(guī)劃管理體制，使城市建設喪失了原有的整體性和統(tǒng)一性。監(jiān)督不力，使得規(guī)劃實施走樣，規(guī)劃效果大打折扣。

2.4 規(guī)劃缺乏公眾參與

長期以來，規(guī)劃工作一直不同程度地存在著規(guī)劃編制與實施管理脫節(jié)的現(xiàn)象，尤其面對快速發(fā)展的城市化進程，規(guī)劃管理上面臨的問題更為突出。市民常常抱怨對城市規(guī)劃的不清楚或認為規(guī)劃內容的不切實際、好看不好用，而規(guī)劃人員則認為社會公眾們只顧眼前利益、忽視長遠發(fā)展。實際上，無論是建設單位，設計師還是規(guī)劃管理部門都是缺乏規(guī)劃方案的公示公開，缺少征求群眾意見的過程，應進一步推廣陽光規(guī)劃。

3 新形勢下解決城市規(guī)劃管理問題的方法

解決城市規(guī)劃管理的問題，可以從以下幾方面著手。

3.1 完善城市規(guī)劃法規(guī)體系

建立健全城市規(guī)劃法律法規(guī)體系，真正做到城市規(guī)劃管理過程中能夠有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究，有效保證城市規(guī)劃的實施。完善我國的城市規(guī)劃法規(guī)體系，要以《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為核心，做到基本法與單項法相配套，國家法與地方法相配套、行政管理法規(guī)文件與技術管理法規(guī)文件相配套。通過法律手段，保證城市規(guī)劃的合理制定和科學實施，充分運用法制管理手段，不斷加強城市規(guī)劃管理的協(xié)調職能。日常工作過程中要嚴格遵守法定程序辦事，逐漸實現(xiàn)城市規(guī)劃審批法制化、城市規(guī)劃技術標準化，形成一套符合法律法規(guī)的規(guī)范性管理體系，逐漸使城市規(guī)劃管理工作更加科學規(guī)范。

3.2 提高規(guī)劃管理人員的綜合素質

就目前城市規(guī)劃隊伍的實際情況看，崗位培訓工作任務還比較艱巨、緊迫。相對于快速發(fā)展的城市建設現(xiàn)狀，城市規(guī)劃專業(yè)人才缺乏，有著專業(yè)背景的城市規(guī)劃管理人員還很缺乏，尤其在縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級更是人才匱乏，跟不上城市建設和發(fā)展的需要。政府應該高度重視和支撐城市建設規(guī)劃隊伍的整體素質，要提高管理人員理論與實踐水平。要根據(jù)城市建設發(fā)展的需要，定期舉辦“控制性詳細規(guī)劃工作交流”、“城市建筑規(guī)劃設計”、“村鎮(zhèn)規(guī)劃”等專業(yè)培訓班，不斷改善在崗工作人員的專業(yè)技能和知識結構，同時鼓勵更多的員工通過第二學歷培養(yǎng)、高等院校進修，設計院學習等方式不斷提高業(yè)務水平。

3.3 堅持科學有序發(fā)展

在城市規(guī)劃管理中，堅持以人為本，從本城市的實際出發(fā)，探索適合本城市發(fā)展的管理模式。現(xiàn)有的規(guī)劃管理中，存在較為嚴重的浪費行為，資源消耗大，環(huán)境污染重。因此，我們在今后的建設中，應該樹立良好的節(jié)約意識，形成合理的空間布局，節(jié)約用地，集約發(fā)展。同時，還要量力而行，減少浪費，節(jié)約成本，全面實現(xiàn)城市的科學發(fā)展，和諧發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展。

3.4 加強公眾參與

公眾參與城市規(guī)劃，其本質是要通過公眾對規(guī)劃制定和實施全過程的主動參與，更好地保證規(guī)劃行為的公平、公正與公開性，使規(guī)劃能切實體現(xiàn)廣大公眾的利益要求，并確保規(guī)劃工作的成功實施。城市的規(guī)劃管理涉及多重主體，除政府外，還有開發(fā)商，投資者，公民等有密切關系的群體。城市規(guī)劃要符合大眾的利益，做到以人為本，把人民的利益放到首位。城市規(guī)劃要著重對資源合理分配，特別是稀缺資源。居民是城市的主體，他們最有發(fā)言權，對于城市的文化很多東西還是很有見解的。因此，在城市規(guī)劃中，要充分利用公眾的參與權、監(jiān)督權，積極吸納公眾的合理的建議，使規(guī)劃更有代表性，更符合實際，更合理和可實施。

4 結語

在城市現(xiàn)代化的發(fā)展進程中，為了讓城市規(guī)劃管理工作能夠更好地實施，工作人員就必須不斷加強城市規(guī)劃管理，明確規(guī)劃的目標任務與要求。城市規(guī)劃管理部門對城市規(guī)劃的管理具有前瞻的指導作用。在具體的規(guī)劃管理中，要不斷完善規(guī)劃管理制度，提升自身綜合素質，充分調動能夠使用的資源，并且廣征建議，使我們的城市規(guī)劃更具科學性、合理性，從而建設一個全面協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展的城市。

參考文獻：

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[2]梁晨.城市規(guī)劃建設管理的思考[J].唐山師范學院學報，2010

篇（6）

【關鍵詞】城管;暴力;柔性

【Abstract】The city tube law-enforcing departments are shouldering the city management important responsibility， but in the city tube law enforcement the violence law enforcement， the violence anti-method event sometimes occur. The city tube law enforcement officials want to explore the flexible positively law enforcement way， the academic society and use the rigid method and the flexible method union， to avoid the city tube and the relative person’s positive intense conflict， thus promotes the city harmonious development and the science development.

【Key words】Urban Management;Violence;Flexible

城市和諧發(fā)展是社會和諧的基礎，在構建社會主義和諧社會中，城管執(zhí)法部門肩負著城市管理的重要職責，面臨著嚴峻挑戰(zhàn)。隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，城市管理滯后于城市建設發(fā)展、城管執(zhí)法與城市管理和人民群眾的需求不相適應等問題日益顯現(xiàn)，暴力執(zhí)法、暴力抗法事件時有發(fā)生，給構建社會主義和諧社會帶來一些不和諧的音符，城管柔性執(zhí)法就是一個解決這種困境的有價值的探索。

1 柔性執(zhí)法的內涵

《說文解字》注:“凡木曲者可直，直者可曲，曰柔。” 柔，木曲直也。現(xiàn)代漢語字典中柔字有①軟、②使變軟、③柔和的意思，柔性執(zhí)法的柔主要取柔和的意思。在傳統(tǒng)行政法理論中， 行政機關實現(xiàn)行政管理目標的主要手段是強制。但是，現(xiàn)代行政法的發(fā)展證明，行政權的作用并不是萬能的，它會因為一方的對抗或者無形的抵制而大大降低其功效。現(xiàn)代行政法理論與行政法實踐的發(fā)展， 要求行政機關盡可能少地運用強制手段來推行行政執(zhí)法， 而需要更多地采用權力色彩較弱的行政手段來使相對一方主動參與， 實現(xiàn)行政目的， 或者自愿服從行政機關的意志。[1]這就是通常所說的柔性行政。所謂柔性行政執(zhí)法， 是指行政主體主要包括行政機關及法律、法規(guī)授權組織運用非強制手段依法實施的行政行為，主要運用行政指導、行政合同、行政調解、行政獎勵等一系列不具有法律強制力的新型行政行為的總稱。

2 針對城管執(zhí)法的現(xiàn)狀提出柔性執(zhí)法的必要性

2.1 城管執(zhí)法對象具有復雜和廣泛的特征:

城管涉及的領域廣泛，主要有:市容環(huán)境衛(wèi)生管理、市政管理、公用事業(yè)管理、城市節(jié)水管理方面的全部處罰權，園林綠化管理、環(huán)境保護管理、城市河湖管理、施工現(xiàn)場管理、城市停車管理、交通運輸管理方面的有關處罰權;工商管理方面對流動無照經(jīng)營行為的處罰權;城市規(guī)劃管理方面對違法建設的有關處罰權;旅游管理方面對無導游證從事導游活動行為的處罰權。

對象涉及亂丟垃圾的居民、施工工人、街頭的小商販、無照經(jīng)營的車、無照的導游等。對象的層次一般處于社會下層，經(jīng)濟收入比較低，文明素養(yǎng)偏低。傳統(tǒng)單一的強制手段進行管理不能適應城管管理對象的復雜廣泛性的特征，要求執(zhí)法方式多樣化、人性化，柔性執(zhí)法的方式。

2.2 城管存在暴力執(zhí)法的現(xiàn)狀

(1)對執(zhí)法對象暴力侵害:

暴有著幾種意思:強大而突然來的，又猛又急的;過分急躁的;兇惡殘酷的;橫蹋，損害;鼓起來，突出;徒手搏擊。當城管的執(zhí)法與暴力相連時，那么與相對人的激烈沖突就難免會發(fā)生。現(xiàn)實中城管執(zhí)法中會出現(xiàn)輕則對執(zhí)法對象態(tài)度蠻橫、進行人身攻擊和辱罵，重則對執(zhí)法對象拳腳相加，沒收執(zhí)法對象所有的合法生產(chǎn)資料，更有甚者將執(zhí)法對象暴力致死。執(zhí)法對象的人權和財產(chǎn)權經(jīng)常遭受城管的侵害，得不到應有的保障，成為城管違法行政的顯著特征。

(2)執(zhí)法手段的非人性化:

從人性學的角度，人的自然屬性的三個定律:①人的生理層面的自然屬性是人類總是要求擁有快樂而不是痛苦。②人的心理層面的自然屬性是人類總是要求得到尊重而不是貶抑。③人的心靈層面的自然屬性是人類總是希望有長久的目標而不是虛度一生。人的社會屬性的三個定律:①對行為后果的考慮。②對自己長遠目標的考慮。③對人生價值的考慮。城管在執(zhí)法時采用的手段主要是剝奪執(zhí)法對象生產(chǎn)資料的方式，采用強制手段迫使其停止經(jīng)營，以達到執(zhí)法目的。某些地方的城管以追求經(jīng)濟利益為目的，單純收繳罰款，執(zhí)法對象在被罰款后依舊可以從事其違規(guī)的商業(yè)活動。城管執(zhí)法手段單一、粗暴，不考慮執(zhí)法對象的生活境況、合法權利，市民的購買需求、生活需求和執(zhí)法的成效，完全違背了人的自然屬性和社會屬性。從而城管執(zhí)法手段的非人性化是城管違法行政的又一顯著特征。[2]

2.3 柔性執(zhí)法可改善城管執(zhí)法的方式:隨著世界范圍內出現(xiàn)的行政管理和行政法制的民主化發(fā)展趨勢，傳統(tǒng)的管理行政、秩序行政逐步轉向給付行政、服務行政為主的現(xiàn)代行政，行政管理方法的創(chuàng)新發(fā)展成為巨大的社會需求和發(fā)展動力。我國《全面推進依法行政實施綱要》第9 條明確提出:“要充分發(fā)揮行政規(guī)劃、行政指導、行政合同等方式的作用”。這是行政方法創(chuàng)新發(fā)展的重要內容，是風險小、成本低、操作簡便、效果明顯的提高行政管理水平的可靠路徑。

柔性執(zhí)法主要是指以行政指導、行政合同、行政獎勵等柔性的方式執(zhí)法，具有參與性、互動性、協(xié)商性和可選擇性，追求行政機關與行政相對人在行政法律關系中的平等地位，改善官民關系，實現(xiàn)行政權力與公民權利的總體平衡，是適應這種民主化發(fā)展趨勢的新的行政管理方式。

在全面推進依法行政的過程中，城管執(zhí)法機關和執(zhí)法人員要積極探索新型適用且符合法律規(guī)定和法治精神的城管執(zhí)法方式，除繼續(xù)依法采用行政許可、行政檢查、行政處罰、行政強制等傳統(tǒng)的強制性管理方式以外，還應積極探索、靈活采用行政指導、行政合同、行政獎勵、行政資助、說服教育等非強制性的柔性管理方式，學會將剛性手段與柔性手段結合并用。這符合當代行政管理民主化、人性化、法治化的世界潮流，有利于構建我國社會主義和諧社會。

3 城管柔性執(zhí)法中應樹立的理念

3.1 以人為本理念。以人為本，作為一種社會思潮和價值觀念，古已有之。我國古代思想家早就提出“民惟邦本，本固邦寧”“天地之間，莫貴于人”，強調要利民、裕民、養(yǎng)民、惠民。近代西方人本主義反對迷信、崇尚科學，反對專制、崇尚自由，反對神性、張揚人性。在科學闡明人類社會發(fā)展規(guī)律的同時，也指明了人民群眾創(chuàng)造歷史的規(guī)律，強調人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，是推動社會發(fā)展的決定性力量;人民群眾是生產(chǎn)力中最活躍、最革命的因素，創(chuàng)造了社會的物質財富和精神財富。

在當代中國，我們要堅持立黨為公、執(zhí)政為民，實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益，充分發(fā)揮全體人民的積極性來發(fā)展先進生產(chǎn)力和先進文化，始終是最緊要的。堅持以人為本，就要牢記黨的根本宗旨，始終做到權為民所用、情為民所系、利為民所謀，始終把最廣大人民的根本利益作為我們一切工作的最高標準。

城管柔性執(zhí)法就是要樹立以人為本的理念，意味著城管執(zhí)法要以人為中心， 關注人的尊嚴、尊重人的價值、保障人的自由平等權利。一切制度安排和政策措施要體現(xiàn)人性，要考慮人情，要尊重人權，不能忽視人的需要。把人當成一切制度安排和政策措施等等規(guī)范價值得以產(chǎn)生的價值源泉，不能只照搬法律法規(guī)的規(guī)定， 不能片面強調“依法執(zhí)法”和法律上賦予的職能，。我們知道城管執(zhí)法的目的是為了實現(xiàn)城市的整潔和文明，但嚴格執(zhí)法不意味著只有冷漠才能代表法律的公正。在冷冰冰的法律條文背后更多的應是以人為本的價值取向， 法治社會更需要人性化的執(zhí)法方式。現(xiàn)實中，一些執(zhí)法部門往往更多地注重結果， 而不太注意過程和細節(jié); 往往過于強調法律的剛性和威懾力， 而相對忽略法律本身應有的人文關懷。這種威嚴有余、人情味不足的執(zhí)法手段，既不符合現(xiàn)代文明的要求， 也與現(xiàn)代法制的原則和基本法理相悖。[3]

3.2 和諧理念:西方的“和諧”理念有:①畢達哥拉斯認為，“整個天就是一個和諧”。②赫拉克利特認為，和諧產(chǎn)生于對立的東西。③文藝復興后許多思想家都把“和諧”視為重要的哲學范疇。④馬克思真正把握了“和諧”理念，提倡社會和諧。中國古代的“和諧”理念:①“和而不同”、事物的對立統(tǒng)一，即具有差異性的不同事物的結合、統(tǒng)一、共存。②政治和諧，一種社會政治安定狀態(tài)。③遵循事物發(fā)展客觀規(guī)律，追求人與自然的和諧。總之，和諧是指對自然和人類社會變化、發(fā)展規(guī)律的認識，是人們所追求的美好事物和處事的價值觀、方法論。

和諧作為一種基本價值觀或價值理念， 體現(xiàn)人與人、人與自然的一種合理關系。城管執(zhí)法的最佳狀態(tài)是和諧，即執(zhí)法者與執(zhí)法對象的和諧，執(zhí)法權力與公民權利的和諧， 執(zhí)法權力與執(zhí)法責任的和諧， 合法與合理的和諧， 實體與程序的和諧， 管理與服務的和諧。[7]其中執(zhí)法者與執(zhí)法對象的和諧尤為重要， 具體體現(xiàn)為執(zhí)法者與行政相對人之間融洽、共贏的關系。而暴力執(zhí)法、野蠻執(zhí)法、無理執(zhí)法等現(xiàn)象都是與和諧理念相悖的， 為此， 和諧執(zhí)法要求執(zhí)法者態(tài)度上要與民為善， 目的上要促進和諧， 而不是持敵視態(tài)度視執(zhí)法對象為敵人， 視執(zhí)法權為特權、強權。其實， 只要執(zhí)法機關樹立和諧執(zhí)法理念， 以一種恰當?shù)姆绞竭M行執(zhí)法， 完全可以達到“不戰(zhàn)而屈人之兵”效果。和諧理念，從營造和諧社會，促進執(zhí)法主體與被管理主體之間關系的和諧的角度。柔性執(zhí)法以此為理念可以避免執(zhí)法主體與被管理主體之間的直接沖突，從而促進其關系的和諧。

4 城管可采用的柔性執(zhí)法方式

城管采用的柔性執(zhí)法方式主要有:行政指導、行政合同、行政獎勵。主要是從調動被管理者的能動性的角度，使被管理者能夠積極配合城管執(zhí)法。

4.1 行政指導:行政指導是指行政機關為實現(xiàn)一定的行政管理目標，在其職權范圍內，以非公權力任意手段，主動采取的事實行為，取得相對人同意或協(xié)助，要求相對人為一定作為或不作為的行政作用。主要體現(xiàn)在:(1)勸告、說服。勸告即城管主動和善意地勸說行政相對人不要進行某種活動， 以避免不必要的錯誤和損失。說服即通過語重心長、耐心細致地講解道理， 使相對人心悅誠服地配合執(zhí)法機關去實現(xiàn)行政目標。(2)指點、提醒。即城管針對行政相對人容易疏忽和出錯之處，以平等身份從旁提醒， 促使其加以注意和警惕， 避免不必要的錯誤和損失。如城管對于初次違法的相對人給予提醒，而不是立即給予處罰，這樣有助于緩解執(zhí)法中與相對人的沖突。(3)協(xié)商、溝通。即城管與行政相對人共同商量討論、交換意見， 以就某個事項取得一致意見，使行政相對人對執(zhí)法機關某些活動的理解和主動配合， 促使某些較大、較復雜的問題獲得較好解決。[4]

4.2 行政合同:指行政機關以實施行政管理為目的，與行政相對方就有關事項通過協(xié)商一致的方式所達成的協(xié)議。行政合同是現(xiàn)代行政法上較為新型且重要的一種行政管理手段，它引進了公民參與國家行政的新途徑。城管可以與特定的商戶簽訂行政合同，約定雙方的權利和義務，使商戶可以以積極的權利方式而不僅僅是負擔義務直接參與實施行政職能特別是經(jīng)濟職能;行政合同以協(xié)商的方式提出要求和義務，便于公民理解，容易造成接受和贊同，從而減少因雙方利益和目的的差異而帶來的對立性，有利于化解矛盾，創(chuàng)造和諧社會。

4.3 行政獎勵:指行政機關依法對模范守法的單位或個人給予物質、精神鼓勵的執(zhí)法手段， 它以正面、積極的方式引導、鼓勵相對人參與執(zhí)法事務， 具有強大的教育和導向作用， 有利于形成一種良好的守法的氛圍具體的執(zhí)法形式。城管在具體的執(zhí)法中對表現(xiàn)良好的執(zhí)法對象給予精神獎勵，如頒發(fā)守法商戶等證書，這樣可以增加商戶的信譽度，促進其積極守法、配合執(zhí)法。

5 實現(xiàn)城管柔性執(zhí)法的措施

5.1 主觀上運用迂回思維法和系統(tǒng)思維法來實現(xiàn)。

世界萬物是彼此聯(lián)系的，運用迂回思維法從別的領域尋求啟發(fā)、方法，可以突破本領域常有的“思維定勢”，打破“專業(yè)障礙”，從而解決問題，或者對問題作出新穎的解釋。它是沿著正向思維旁側開拓出新思路的一種創(chuàng)造性思維。如果能用直線思維求解，那是再好不過的了，因為直接求解的思路最短。但是許多問題的求解靠直線思維是難以如愿的，這時采用迂回型思維去觀察思考，或許能使問題迎刃而解。城管在進行管理中是對于目標的實現(xiàn)可采用多步到位法，改變傳統(tǒng)的一步到位法，即發(fā)現(xiàn)問題就出發(fā)。如城管處罰按情節(jié)和步驟進行，而不是對違法行為立刻處罰，給相對人一個緩沖期;這樣對于緩解城管與相對人之間的對抗沖突是有利的。因為城管的管理對象普遍處于社會下層，城管的管理往往觸及他們的謀生手段，所以可以盡可能的給予相對人以充分的思想準備再進行處罰。當然這種緩沖并不是不處罰，對于屢教不改的相對人仍應制裁，這樣才能達到管理的目的。

系統(tǒng)思維法從整體出發(fā)或從綜合的觀點出發(fā)，從而達到最優(yōu)化大處著眼，為了實現(xiàn)目標，要注意從系統(tǒng)論的角度解決與目標問題相關的問題，從而更好地解決目標問題。對于城管進行城市管理，不能單單從表層來看問題，“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”并不是好地解決方式。城管要了解表層之下有深層次的原因，把要解決問題的相關問題都要考慮，從而系統(tǒng)地解決問題。比如對小商販的管理，單純的驅趕只是暫時的，“打游擊”“貓捉老鼠”的游戲是城管不愿意看到的，那么就要從根源上解決小商販要生存，要有擺攤的空間的需求，積極地聯(lián)系地方，為他們的生存考慮。市容是城市的面貌的體現(xiàn)，城管執(zhí)法也是政府形象的體現(xiàn)，城管積極地為相對人服務也是構建服務型政府的要求。

5.2 客觀上采取被動變主動的執(zhí)法方式，懲罰變幫助的執(zhí)法方式。

城管改變被動地發(fā)現(xiàn)違法才采取行動，要主動地去發(fā)現(xiàn)執(zhí)法對象的問題主動解決;對于解決的方法改變傳統(tǒng)的制裁、懲罰的手段，采取幫助執(zhí)法對象解決其基本的生存問題入手，從而從根源上解決問題。對于有些亂倒垃圾的居民，要考慮它們是不是因為附近沒有垃圾桶，所以倒垃圾不方便，那么就要安置垃圾桶來解決問題，而不僅僅用處罰來杜絕這種現(xiàn)象的發(fā)生。過年過節(jié)領導都要到一些貧困家庭走訪，以增進與基層群眾的情感交流。城管也應經(jīng)常主動地去和管理對象進行情感交流，有了情感作基礎，管理起來就會減少很多阻力。地方政府和一些群眾自治組織中運用的調解的方法可以在城管中運用，調解是以講解法律、說服教育、排解疏導等方法，促使當事人自愿達成協(xié)議的活動。調解是適應我國國情的方式，因為我國民眾信奉“和為貴”，對于城管管理中發(fā)生的城管與相對人之間或城管在管理中發(fā)生的相對人之間的糾紛，用調解的方法去解決，往往會達到好的效果，因為這是當事人在自愿的基礎上形成了一致意見，他們往往會自覺遵守，這樣比外在強制力實現(xiàn)目標會產(chǎn)生更好的效果。外在強制力使用往往是治標，但不能治本，不能起到讓相對人心服口服的效果。所以運用柔性的執(zhí)法方式，注重情感交流，就可達到標本兼治的效果。

5.3 借鑒企業(yè)的柔性管理理念和方式。

企業(yè)“柔性管理”以“人性化”為標志，它注重平等和尊重、創(chuàng)造和直覺、主動和企業(yè)精神、遠見和價值控制，為用戶提供質優(yōu)、價格適中的產(chǎn)品和服務。它是通過講求管理軟化，以管理的柔性化更加激發(fā)人的主觀能動作用，以適應知識經(jīng)濟“剛性競爭”的需要。企業(yè)的柔性管理以滿足顧客的需求和偏好為經(jīng)營導向，關鍵在于確定如何創(chuàng)造提升顧客價值的方案、如何解決顧客所關注的問題的方案。對于城管的管理，要充分了解被管理者的需求，比如小商販是為了生存，還是有的居民臨時用臨街的住房經(jīng)營;附近居民是更多地考慮買東西方便，還是更多考慮周圍環(huán)境的整潔。在了解被管理者需求的基礎上，制定解決問題的方案，這樣才能更有針對性，更好地解決問題。

直接定制是企業(yè)柔性管理的重要的營銷模式。直接定制是根據(jù)個人的特定需求來進行市場營銷組合，以滿足每位顧客特定需求的一種營銷方式，其最突出的特點是根據(jù)顧客的特殊要求來進行產(chǎn)品生產(chǎn)。城管管理的對象廣泛，不同領域對象有不同的特點。對于不同領域的對象要注意結合他們各自的特點采取柔性的執(zhí)法方式，這樣比強制的執(zhí)法方式更靈活，但對于有些被管理者雖多次勸說仍屢教不改的應該實施制裁。

6 結論

城管職能部門對城市管理發(fā)揮著重要的作用，它的存在有其必然性。對于城管在執(zhí)法中存在的問題，我們可以采取用柔性執(zhí)法的方式去解決，這就需要圍繞以人為本、和諧理念，探索城管柔性執(zhí)法的具體方式的應用，從而促進城市的科學發(fā)展。

參考文獻

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篇（7）

一、社區(qū)消防的特點和意義

（一）新形勢下社區(qū)消防工作的特點

1、社區(qū)自主性。目前，社區(qū)建設是以居民委員會轄區(qū)為基本單元開展的，其基本特征是讓社區(qū)居民自主管理自己的事務。居民委員會可以利用法律賦予自己的權利，按照群眾的意愿自主發(fā)展，按國家政策法規(guī)做好相關工作，為依法行政、落實管理目標創(chuàng)造有利條件，實現(xiàn)國家管理與基層社會的良性互動。所以，公安消防機構在開展社區(qū)消防工作時，必須樹立群眾自治理念，依靠社區(qū)群眾，尊重群眾意愿，重視和發(fā)揮群眾組織的作用，把挖掘和利用社區(qū)資源，整合社區(qū)力量，調動一切積極因素強化社區(qū)消防功能，作為做好社區(qū)消防工作的重要基礎。

2、政府指導性。作為政府機構的公安消防機構，隨著社區(qū)消防工作的迅速發(fā)展，引起公安消防機構在社區(qū)消防建設中的地位和作用也發(fā)生了相應地變化，公安消防機構不再扮演包辦、管理的領導角色，而是處于指導、協(xié)助、服務社區(qū)消防建設的地位。各級公安消防機構在社區(qū)消防建設中既要看到城市社區(qū)消防工作的發(fā)展方向是消防工作自治，在具體工作中充分尊重和考慮廣大人民群眾的意愿，避免短期行為，又要防止片面強調社區(qū)自治，單純認為社區(qū)消防工作是社區(qū)的事情，社區(qū)居民愿意怎么搞就怎么搞，不積極履行推動和參與社區(qū)消防建設的職能。

3、工作群眾性。社區(qū)建設作為我國推進城市基層社會民主化進程的重要途徑，其發(fā)展目標就是要充分調動社區(qū)居民、單位的積極性，依靠自身力量，對社區(qū)公共事務實施自我管理。而這一目標也正是消防工作社會化的內涵所在，即組織和動員社區(qū)單位、群眾廣泛參與，挖掘社區(qū)資源，整合社區(qū)力量，自己管理自己的消防事務，維護消防安全，實現(xiàn)社區(qū)消防“自我管理，自我教育，自我服務，自我提高”，達到有效預防和控制火災的目的。因此，從這個意義上說，城市社區(qū)消防工作的本質特征仍然是群防群治。

（二）推進社區(qū)消防的重要意義

1、建立社區(qū)消防安全體系是配合現(xiàn)代城市的發(fā)展和管理方式的變革的需要。城市化是一個國家進入工業(yè)化、現(xiàn)代化社會的基本特征和標志，它反映出國民總人口中城市人口的變化規(guī)律。據(jù)國家城市建設統(tǒng)計公報，我國城市發(fā)展進程迅速，2001年底全國有城市688個，城市人口39590萬人，城市面積832817.

6平方公里，城市化水平為32.9%（上述數(shù)字不包括建制鎮(zhèn)和集鎮(zhèn)）。根據(jù)中國科學院與民政部"中國城市預測與規(guī)劃"課題研究組研究預測，2010年中國城市化水平將為42%左右，今后10年我國每年城市化水平將提高0.8－1個百分點，每年新增城鎮(zhèn)人口1000萬以上，我國城市化將進入一個高速發(fā)展時期，其中沿海多數(shù)地方的城市化水平高達50%－60%，而西部大多數(shù)省區(qū)城市化水平將保持在30%-40%之間。我國城市的建設和改革適應了社會市場化改革的需要，逐步建立和完善了城市社區(qū)服務體系。城市住宅小區(qū)的興起，極大地推動了社區(qū)的發(fā)展。由不同文化、不同職業(yè)、不同單位而組成的、居住在同一社區(qū)的社會群體，特別是城市居民對社區(qū)服務的依賴性越來越強，依托社區(qū)開展消防工作，積極適應中國城市建設和發(fā)展的特點，建立全新的、真正大眾化的，富有時代特色的人性化的大消防的格局，是各級消防部門必須重視的問題。

2、立足社區(qū)開展消防工作，是適應當今世界消防社會化發(fā)展趨勢的需要。適應國際社會關系可持續(xù)發(fā)展的潮流，努力改善人類生存環(huán)境，為我們探索和拓展城市社區(qū)消防工作的新領域提供了契機。開展社區(qū)消防工作，建立完善的社區(qū)消防安全體系是當今西方發(fā)達國家的一貫做法，也是其社區(qū)工作的一個極為重要的組成部分，他們的成功經(jīng)驗和做法對我國城市社區(qū)消防建設將產(chǎn)生重大影響，也是我國社區(qū)消防應該學習和借鑒的。如在日本，社區(qū)建立了完善的防災體系，不僅有完備的防災、救災基礎設施和器材，而且社區(qū)消防文化氛圍十分濃厚，他們在社區(qū)和市民中倡導"自己居住的地方應由自己來保護"的理念，以及社區(qū)消防宣傳、防災、救災體驗和演習、消防紀念和表彰大會、消防志愿者活動等，吸引了廣大市民積極參與防災、救災事業(yè)，營造了良好的社區(qū)消防安全環(huán)境。這些做法體現(xiàn)了以人為本的思想觀念，符合社會發(fā)展的主題，代表著當今城市社區(qū)消防建設和發(fā)展的潮流。因此，重視社區(qū)消防工作，營造良好的社區(qū)消防安全環(huán)境，借鑒西方發(fā)達國家成功的社區(qū)消防管理經(jīng)驗，是適應當今世界消防社會化發(fā)展趨勢的需要，符合我國加入WTO后社區(qū)建設與國際接軌的潮流。

3、推進社區(qū)消防工作是優(yōu)化居民生活環(huán)境和維護社會穩(wěn)定的需要。城市社區(qū)建設應堅持"以人為本、服務居民"，堅持不斷滿足社區(qū)居民的社會需求，提高居民生活質量和文明程度為宗旨，把服務社區(qū)作為社區(qū)建設的出發(fā)點和歸宿點。當前隨著經(jīng)濟的繁榮和社會的發(fā)展，人民群眾的生活水平和生活質量普遍提高，居民對人身安全和家庭財產(chǎn)防火越來越重視，人們希望遠離火災，而消防安全又是與人民群眾生產(chǎn)、生活密切相關，是人民群眾普遍關心和需要幫助的問題，以社區(qū)為依托，以"火災發(fā)生少"為目標，進一步加強社區(qū)消防建設，強化城市基層消防工作，明確社區(qū)消防管理和服務職能，幫助解決居民生活中遇到的消防問題，發(fā)展社區(qū)消防文化，建立安全穩(wěn)定的社區(qū)消防安全新秩序，實行社區(qū)消防自治，做到消防安全人人參與，可以及時消防火災隱患，最大限度地優(yōu)化居民生活環(huán)境，為安全生存的空間提供有力保障，從而達到維護社會穩(wěn)定，促進社區(qū)健康的發(fā)展的目的。

二、社區(qū)消防管理的模式以及存在不足

（一）社區(qū)消防的管理模式

根據(jù)社區(qū)管理活動中主體角色不同，可以將社區(qū)消防管理分成企業(yè)主導型管理模式、政府主導型管理模式、市場主導型管理模式、社會主導型管理模式四種類型。

1、企業(yè)主導型消防管理模式。這種管理模式形成于計劃經(jīng)濟時代，企業(yè)對社區(qū)內各種基礎性設施享有所有權，在政府有關部門的參與下，企業(yè)直接或間接行使社區(qū)消防管理職能的管理模式，企業(yè)主導型社區(qū)消防管理模式是典型的企業(yè)辦社會的模式，在企業(yè)的基礎上建立社區(qū)消防。然后，企業(yè)對社區(qū)消防進行管理。企業(yè)主導型管理模式是企業(yè)對社區(qū)消防實行直線管理，融社區(qū)消防設施建設管理、消防宣傳教育服務于一體，由企業(yè)房產(chǎn)、保衛(wèi)、宣傳等有關部門實施統(tǒng)一管理，對社區(qū)內消防設施器材安裝、配備、維修、管理、使用，消防宣傳、教育、培訓等社區(qū)內的各項消防事務實施一條龍服務，政府、社會、市場在單位社區(qū)內消防管理的作用是微不足道的，所有社區(qū)消防的各項活動基本上由企業(yè)包辦。

2、政府主導型消防管理模式。這種社區(qū)消防管理模式是以政府為核心的管理模式，在現(xiàn)階段主要是以市轄區(qū)人民政府下派的街道辦事處為主體，在居委會、中介組織、社會團體等各種社區(qū)消防主體的共同參與配合下對社區(qū)的消防設施器材安裝、配備、維修、管理、使用，消防宣傳、教育、培訓等各項消防事務進行管理。上海市人大1997年1月審議通過新修訂的《上海市街道辦事處條例》，規(guī)定了街道辦事處在社區(qū)建設中的職責和任務；①建立完善社區(qū)服務體系，開展社區(qū)服務，提高居民生活質量；②舉辦文化、教育、體育和娛樂活動，普及科學法律知識，提高居民的文明素質;③開展綠化的保護和建設工作，維護社區(qū)整潔，優(yōu)化生活環(huán)境；④健全治安防范網(wǎng)絡，創(chuàng)建安定社會秩序；⑤其他社區(qū)建設工作。因社區(qū)消防是社區(qū)建設的一個組成部分，這從法律上確立了以街道辦事處為核心的政府主導型社區(qū)消防管理模式的地位。

3、市場主導型消防管理模式。這一模式又可稱“物業(yè)管理模式”。它是在城市綜合開發(fā)的基礎上，適應市場經(jīng)濟的要求，建立起來的一種經(jīng)營性的社區(qū)管理模式。這種模式包括以下內容：⑴由物業(yè)管理部門依照法規(guī)、合同對統(tǒng)一規(guī)劃開發(fā)的新建設住宅小區(qū)的各類消防設施器材，以經(jīng)營的方式進行集中管理，向居住人提供多方面的消防服務。⑵小區(qū)消防管理通常采用簽訂消防承包責任書和承諾的方式將具體任務落實到崗位管理人員身上。⑶對住宅小區(qū)中消防方面的社會管理、行政管理職能由街道辦事處和公安、消防等有關方面配合進行。

4、社會主導型消防管理模式。這一管理模式可稱自治模式，以社區(qū)居民委員會為核心，聯(lián)合社區(qū)內其他各種主體(非政府組織、新經(jīng)濟組織、企業(yè)、個人)一起，共同參與社區(qū)消防事務的管理，實行真正的民主自治的消防管理模式。1989年通過的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》規(guī)定：“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”。居民委員會是社區(qū)內的基層民主形式．在社區(qū)中以居委會為核心，挖掘社區(qū)中各項潛在的消防資源，共同建設社區(qū)消防，為社區(qū)的消防建設服務。社區(qū)內的各項社區(qū)消防事務由社區(qū)居委會及其他成員按社區(qū)的各項規(guī)則辦理，社區(qū)消防的管理經(jīng)費由社區(qū)成員通過各種渠道籌集。國家對社區(qū)消防事務的管理，以社區(qū)內各種組織、團體等為載體，運用法律、經(jīng)濟的手段，從宏觀上對社區(qū)消防的工作進行指導，引導社區(qū)消防建設和發(fā)展。

（二）社區(qū)消防存在的不足

縱觀各類不同的社區(qū)管理模式，其共同存在的不足有：

1、社區(qū)居民的消防安全意識淡薄，缺乏扎實有效的宣傳教育。由于我國的學校教育課程里對消防安全知識的普及幾乎是空白和消防宣傳教育的不到位，人們對消防的了解，只是通過日常生活中的接觸和單位的安全培訓。因此，社區(qū)居民的整體消防安全防范意識薄弱，自防自救的能力差，有的居民對消防一無所知，不會使用任何滅火器材，缺乏在火災情況下自救逃生的知識和技能，甚至不知道消防隊是干什么的，火警電話是多少。社區(qū)居民對社區(qū)消防建設工作也不接受、不支持，聽之任之，阻礙了消防進社區(qū)持續(xù)發(fā)展。有的社區(qū)從領導到居民，他們對“消防進社區(qū)”活動的目的、意義不夠明確，對開展這項工作的必要性和重要性認識不足，因此，在社區(qū)消防建設中，這些人的工作熱情和積極性都不夠高，認為那是消防部門的事，與己無關，你上頭要啥就干啥，大家跟“風”行事。這種表面上“熱鬧”的現(xiàn)象，事實上只能是“曇花一現(xiàn)”。到頭來，各相關部門投入大量精力、人力乃至財力得到的結果，必然是“雷聲大”而“雨點小”，社區(qū)消防工作難以取得令人滿意的實際效果。另外社區(qū)消防宣傳教育資金落實困難也是制約社區(qū)消防的一個重要因素。這一點尤其體現(xiàn)在各街道辦事處，在消防宣傳教育資金上可謂捉襟見肘，開展消防安全宣傳教育往往只能是走過場，搞形式，社區(qū)居民受到的教育不多，效果不大。

2、相關法律法規(guī)仍不健全。一是現(xiàn)有的《消防法》和公安部61號令等，都只對機關、團體、企業(yè)、事業(yè)單位的消防安全管理工作做了籠統(tǒng)的規(guī)定，而對社區(qū)怎樣做、做到什么程度等均未明確，所以從法律角度而言，社區(qū)消防管理工作存在法律規(guī)定不明的難度。正緣于此，消防工作由地方各級人民政府負責，這在市、區(qū)兩級都基本得到了積極有效的貫徹落實，而在街道和社區(qū)一級，由于缺乏專門的消防機構具體操作，組織上沒有了保證。大部分社區(qū)在消防安全管理上，都是通過簽訂“鄉(xiāng)規(guī)”、“民約”等形式，與轄區(qū)單位及居民群眾等建立協(xié)調關系，共同做好消防工作。采用這樣的體制和方法管理消防，用一時可能有效，但長此以往，沒有了規(guī)矩勢必難成“方圓”，使社區(qū)消防建設要么停滯不前，要么流于形式成“花瓶”，起不到“保一方平安”的實際作用。《機關、團體、企業(yè)、事業(yè)單位消防安全管理規(guī)定》第十條雖然規(guī)定了居民住宅區(qū)地物業(yè)管理單位的消防安全職責，如保障疏散通道、安全出口、消防車道暢通，保障公共消防設施、器材以及消防安全標志完好等等，但沒有制定相應的法律責任，各地也沒有出臺相應的實施辦法或實施細則，致使該規(guī)定在日常消防監(jiān)督檢查工作中的操作性不強。例如物業(yè)管理單位如果不履行消防安全職責，應受到怎樣的處罰，由誰來處罰以及如果居民區(qū)沒有物業(yè)管理單位，消防安全由誰來管理等等問題均不明確。二是《消防法》對于建立社會消防管理體系缺乏宏觀整體制約和保障，不利于社會消防管理機制的長效建立。《消防法》雖然明確由各級人民政府在消防工作中負責，也規(guī)定了教育、勞動、建設等行政主管部門和新聞媒體主管部門在消防工作中的法定職責，但是缺少有效的整體制約和保障機制，各行政主管部門實際操作中也是按照本部門相關基本法律進行行政管理和監(jiān)督執(zhí)法。同時，《消防法》設定的法律義務，不能有效地與其他法律進行配合，其他的法律也沒有相應的消防規(guī)定，這樣不利于糾正人們慣常認為的消防工作是消防部門的事的傳統(tǒng)思維模式，消防部門既要向政府爭取公共消防設施建設和部隊裝備建設投入，又要和相關職能部門協(xié)調處理消防宣傳、教育、消防審批前置等諸多問題，更要承擔著對社會面的監(jiān)督管理職責，工作被動。

3、社區(qū)消防工作尚未形成有效的工作運行機制。一是社區(qū)體制改革后，社區(qū)的行政管理職能逐步轉化為社會服務職能，由于受傳統(tǒng)習慣影響，不少社區(qū)沒有將消防安全工作納入社區(qū)服務的內容，仍然依靠上級會議、通知等行政命令開展工作，注重工作的突擊性，忽視工作的連續(xù)性，工作方法和手段單一，缺乏長效管理措施。譬如消防宣傳工作，有的社區(qū)僅在“安全月”、“119消防宣傳日”期間開展幾次活動，沒有將消防宣傳納入社區(qū)教育等日常性基礎工作。二是工作運行機制整體還不協(xié)調，橫向部門之間缺乏溝通。各級公安消防機構往往注重抓好具體工作落實，忽視社區(qū)消防安全管理規(guī)定的制定、消防規(guī)劃的完善等工作，對全局性工作的把握和參與程度不夠，導致安全檢查、隱患整改具體工作增多，未能形成良性工作運行機制。派出所、社區(qū)、物業(yè)公司、業(yè)主之間也有類似問題，由于缺乏溝通協(xié)調，時常出現(xiàn)各自為政的局面，使消防工作難以落實到位。部分社區(qū)居委會沒有將消防組織網(wǎng)絡建設延伸到居民小組、樓道、經(jīng)營單位，也沒有制定完善的消防安全管理規(guī)定和消防安全責任制，責任職責不能落實到具體單位、具體居民家庭，使得社區(qū)自身在管理過程中缺乏規(guī)范性、自主性，各級消防安全職責還不夠明確，直接影響到消防工作的有效落實，而社區(qū)消防管理人員工作制度往往沿襲了以前的保安人員工作體制，不要說怎么去定期維護、檢測、操作消防設施，有些管理人員竟連滅火器的使用和判斷是否過期都不知道，加之沒有明確的獎勵機制，難以將消防安全管理經(jīng)常化，制度化。此外，公安派出所在對社區(qū)業(yè)主實施消防監(jiān)督的過程中，由于社區(qū)民警承擔著專項治理、治安防范等大量工作，在社區(qū)工作的時間一般很難達到規(guī)定要求，同時由于重罰輕獎的考核機制，使社區(qū)民警對消防執(zhí)法的積極性不高，與嚴格執(zhí)法的要求還有很大差距。

4、社區(qū)消防基礎建設薄弱。一是基礎設施建設先天不足。許多場所的消防設計未引起設計人員的重視，設計人員只是一味地根據(jù)甲方要求的建筑布局、設想來設計，并未考慮消防安全。有些建筑施工中標單位因自己沒有消防資質，便掛靠其它有資質的單位，而施工仍然是原班人馬，造成工程施工質量粗劣，給消防安全帶來隱患。二是社區(qū)消防硬件設施不夠完備。在城區(qū)內規(guī)劃的新建社區(qū)的消防基礎設施還比較完善，而且消防安全管理上也有一套固定的模式，但是經(jīng)濟落后的老城區(qū)社區(qū)消防建設“先天不足”，電器線路老化、消防水源缺乏、亂搭亂建、占用消防通道、群眾消防意識淡薄等現(xiàn)象十分普遍，消防基礎設施十分薄弱，大多數(shù)社區(qū)滅火器材等設施配置較少，少數(shù)社區(qū)即使配置了，也是量少質差，甚至失效過期；有些社區(qū)盡管安裝了室內消火栓，但水帶、水槍沒有配備到位，參差不齊，有的甚至形同虛設，毫無作用。硬件設施的缺乏和保管不當，一旦發(fā)生火災，就難以進行火災初期的有效撲救。在如有的社區(qū)為便于管理，禁止機動車輛隨意進入，便在社區(qū)入口安上鐵柵欄、石礅等，只能讓行人通過，機動車輛不得進入。從而在萬一發(fā)生火災的情況下，消防車也不能順利進入社區(qū)內部，進行撲救。此外，社區(qū)內的一些菜市場、小地攤、書報亭、修車攤等也見縫插針，占用著消防通道。社區(qū)內的建筑一般都是一個單元一個疏散樓梯，對于每一戶居民來講特別是在六層及六層以下的單元或住宅中，只有唯一的一個疏散樓梯，一個安全出口。而有的居民經(jīng)常將家中的自行車、破舊家具、紙箱等堆放在樓梯間和通道上，甚至在通道上搭蓋廚房、儲藏室，嚴重占用了疏散樓梯。

如果底層住戶發(fā)生火災，樓上各層人員將難以從疏散樓梯順利疏散。再者現(xiàn)在許多居民為了家中防盜，在門窗上均安裝了比較堅固的防盜門和鐵欄桿，這樣既不利于安全疏散，也不利于消防人員進行火災撲救。有的社區(qū)由于規(guī)模小、開發(fā)早，根本未設置一只室外消火栓。住宅樓特別是七層以下單元式住宅、六層以下的塔式住宅、通廊式住宅根本沒有任何室內消防設施和器材。即使是超過七層的單元式住宅和超過六層的塔式住宅、通廊式住宅以及底部設有商業(yè)網(wǎng)點的單元式住宅按照《建筑設計防火規(guī)范》的要求設置了室內消防給水系統(tǒng)，但由于開發(fā)公司或物業(yè)管理部門對此疏于管理，不按照維修、檢測、保養(yǎng)，再加上居民的挪用，不法分子的盜竊等原因，使住宅樓內消防設施損壞丟失嚴重，絕大部分都不能正常使用。此外，由于居民的消防意識薄弱，幾乎沒有居民家庭中配有小型滅火器材。從而導致了整個社區(qū)內消防設施和滅火器材嚴重不足，不能有效地進行初起火災的撲救，極易使小火釀成火災。三是社區(qū)物業(yè)管理部門經(jīng)費不足導致消防設施維護管理難以為繼。由于物業(yè)管理中存在的運作機制不規(guī)范、整體水平低等原因，物管費收繳率低，用于消防設施維護管理上的更是屈指可數(shù)，部分物業(yè)管理公司面臨生存危機，消防設施維護管理更是舉步維艱，造成消防設施失管失修問題嚴重。部分社區(qū)消火栓損壞、消防器材被盜現(xiàn)象時有發(fā)生，物業(yè)管理公司對消防設施維護管理積極性不高，投入較少。部分經(jīng)營較好的物業(yè)的消防設施維護費主要依靠政府撥一點、社區(qū)籌一點、共建單位出一點的辦法加以解決，而部分長期虧損的物業(yè)公司消防設施維護費主要來源于房地產(chǎn)開發(fā)公司的補貼，房產(chǎn)開發(fā)公司出資的目的是從售房的實際需要出發(fā)的，社區(qū)內住房一旦售完，開發(fā)公司勢必停止補貼，因此物業(yè)公司無法長期保證消防設施維護費用的落實，這將直接影響到社區(qū)居民火災撲救。

三、做好社區(qū)消防工作的對策與措施

（一）以廣泛深入的消防宣傳教育和技能培訓提高居民和物業(yè)管理人員的消防安全素質。

一是建立社區(qū)消防宣傳網(wǎng)絡社區(qū)消防宣傳工作，應在已有社區(qū)組織機構的基礎上，建立完整的消防宣傳網(wǎng)絡。社區(qū)消防工作小組具體負責社區(qū)消防宣傳活動的開展。只有依托這種完善的社區(qū)消防管理網(wǎng)絡，才能使社區(qū)消防宣傳工作的全面開展得以實現(xiàn)。二是建立社區(qū)消防宣傳陣地。每個社區(qū)要在人員集中或休閑場所建立消防宣傳欄，有條件的可建立“消防宣傳教育活動中心”、消防畫廊、消防公益廣告欄，要積極組織開展豐富多彩、寓教于樂的消防文體娛樂活動。各社區(qū)可借助社區(qū)內的人文景觀、文化廣場等場所，組織人民群眾喜聞樂見的宣傳活動，要針對不同季節(jié)、不同群體的特點開展多種形式的宣傳教育。與此同時，各社區(qū)可將對外開放的消防站作為重要的消防宣傳教育陣地之一，組織群眾定期到消防站參觀、體驗消防生活，接受消防教育。各社區(qū)領導機構應加強與新聞媒體的聯(lián)系，增強新聞單位對社區(qū)消防宣傳的關注力度，在提高人民群眾對社區(qū)消防宣傳工作重要性認識的基礎上，增強消防意識，通過消防宣傳陣地，在社區(qū)營造濃厚的消防宣傳氛圍。社區(qū)內應普遍設立消防公益廣告牌、消防宣傳欄、消防宣傳櫥窗、消防畫廊等，統(tǒng)一在每個居民樓道設置“119”消防警示牌。充分利用社區(qū)文化宣傳機構、場所和有線廣播，開展消防安全宣傳教育活動。各社區(qū)應在圖書室、老年活動室、社區(qū)報刊中增加消防方面的內容；在公共場所設置消防宣傳欄、消防公益廣告牌、消防宣傳室、消防畫廊等；在每個居民樓道設置警示牌、居民防火公約；設置消防宣傳教育室，提供各種消防法規(guī)、書籍和畫冊供群眾閱讀，定期播放消防安全VCD宣傳片；利用社區(qū)培訓家庭防火員，發(fā)行《社區(qū)消防安全簡報》；社區(qū)志愿消防巡邏人員每天早晚鳴響防火警示笛，提醒居民關閉“三源”(電源、氣源、火源)，防止火災。各社區(qū)在寒暑假期間應組織少年兒童進行防火教育，召集老弱病殘人員向其講授防火常識，舉辦廣場文化活動、社區(qū)文藝匯演，結合季節(jié)火災特點和重大節(jié)日，充分利用街道文化站、社區(qū)服務活動室、社區(qū)廣場等現(xiàn)有文化活動設施，組織開展貼近社區(qū)、貼近群眾、貼近生活和喜聞樂見的消防宣傳活動,將消防知識融入其中，做到寓教于樂。公安消防機構也要加大社區(qū)消防宣傳力度。消防站應對社會開放，定期接納社區(qū)群眾進行參觀，開展火場逃生訓練，使其增強對消防知識的了解。公安消防部門還可以開通消防熱線，隨時接待群眾的消防投拆和消防咨詢，通過多種生動活潑的形式，使消防宣傳活動更加貼近群眾，貼近生活。三是提高物業(yè)人員的消防技能.對社區(qū)內物業(yè)的相關人員要進行專門的集中培訓，使之更多地掌握消防安全知識和火災撲救與組織施救技能，提高對社區(qū)內公共設施和建筑消防設施的管理、保養(yǎng)技能，能夠在檢查中及時發(fā)現(xiàn)問題并解決問題。另一方面，可以制定相應的技術認證考試來規(guī)范和保證社區(qū)安全管理從業(yè)人員的素質，從而提高消防安全管理工作的質量。上海市就充分發(fā)揮上海消防學校的固有資源，對企事業(yè)單位法定代表人、消防安全管理人員、自動消防設施操作人員、化學危險品“三員”、公眾聚集場所經(jīng)營人員等各類從業(yè)人員進行消防安全知識和滅火技能的專業(yè)培訓，兩年內共計培訓各類人員8萬多人，大大提高了消防從業(yè)人員的消防安全素質。另外，建議社區(qū)內的單位和家庭參加火災保險，以提高其抗御災害的能力。

（二）加快保障社區(qū)消防安全及消防事業(yè)發(fā)展的法規(guī)建設。

公安部《機關、團體、企業(yè)、事業(yè)單位消防安全管理規(guī)定》明確了居民社區(qū)物業(yè)管理單位的消防管理職責，填補了長期居民社區(qū)消防工作無人管理的空白，但還沒有統(tǒng)一的社區(qū)建設國家消防安全標準，社區(qū)消防安全管理效果仍然參差不齊，使城市居民小區(qū)消防安全管理很難進入標準化，法制化軌道。因此，針對社區(qū)消防法治不健全，應盡快制定出高質量、經(jīng)得起時間和實踐檢驗的、與《消防法》銜接配套的社區(qū)消防法規(guī)體系，各級地方政府和相關部門可根據(jù)《消防法》出臺相應的規(guī)定，逐步使社區(qū)消防工作的各個方面都能有法可依。對相關職能部門、公安消防機構、街道辦事處、居民委員會、派出所和居民個人應盡的義務和職責要以法律或法規(guī)的形式規(guī)定下來，并制定相應的法律責任，要明確民政、城建、工商、文化、教育、衛(wèi)生等部門，根據(jù)社區(qū)消防建設的內容和要求，負有建設、指導、協(xié)調和服務的職責；明確公安派出所實行責任區(qū)民警包片負責制，督促轄區(qū)單位、物業(yè)管理部門、居民委員會履行消防職責、開展防火檢查，切實發(fā)揮公安派出所的監(jiān)督作用；明確消防處（科）要加強社區(qū)消防業(yè)務指導，督促檢查社區(qū)公共消防設施建設，對社區(qū)內的單位實行抽查，消除火災隱患；明確規(guī)定轄區(qū)消防中隊要做好消防站開放工作，對轄區(qū)內單位、居民住宅區(qū)底數(shù)清、情況明，制定滅火預案并實施演練；明確城市街道辦事處的職責：將社區(qū)消防建設工作納入社會治安綜合治理主要內容；制定社區(qū)消防工作計劃；定期召開社區(qū)消防工作會議；指導社區(qū)居委會開展社區(qū)消防管理工作；與駐區(qū)單位簽訂防火安全責任狀等；明確社區(qū)居民委員會的職責：制定防火公約，定期對社區(qū)內的單位和居民住宅樓院及消防通道開展防火檢查，對轄區(qū)老、弱、病、殘和孤寡老人提供消防安全服務等。特別是當因其不履行其職責，造成嚴重后果時，應處以什么樣的處罰要有較詳細地規(guī)定。并根據(jù)社區(qū)的規(guī)模、性質，特別是針對新建社區(qū)和老城區(qū)的特點，分層次對消防組織建設、消防安全責任、消防宣傳教育、消防安全檢查、車庫等重點部位的消防安全管理等制定相應的規(guī)定，《規(guī)定》要把握好尺度，不宜過細，既要有普遍性，又要靈活性。對新建社區(qū)消防軟硬件建設要堅持高標準，有條件的社區(qū)要建立視頻監(jiān)控系統(tǒng)，把實現(xiàn)規(guī)范化管理作為這類社區(qū)消防安全的主要目標；對老城區(qū)以及未實施物業(yè)管理的社區(qū)，重點從軟件上下功夫，突出社區(qū)的消防安全管理，進一步嚴格細化各項規(guī)章制度；對車庫等配套設施不健全的老城區(qū)和建設相對較晚的社區(qū)，在政府未統(tǒng)一規(guī)劃建設停車場的情況下，可會同城管、“創(chuàng)建辦”等部門，利用小區(qū)空地，采取劃線管理的臨時措施，保證消防車通道暢通。如上海就根據(jù)建設部、公安部、民政部聯(lián)合召開的濟南會議精神，在立足本市實際情況的基礎上，制訂出臺了《關于進一步加強社區(qū)消防工作的意見》、《社區(qū)消防工作建設標準》《關于進一步落實消防工作責任制的實施意見》等文件，以建立社區(qū)消防工作三級網(wǎng)絡、推進“八個一”工程和強化消防工作責任制為重點，確定了五年社區(qū)消防建設工作目標，并在03年內及時總結和推廣了黃浦、長寧等區(qū)試點工作經(jīng)驗，實現(xiàn)全市100%的社區(qū)消防工作達標.

在單獨制定《社區(qū)消防安全管理規(guī)定》有困難的情況下，也可將消防安全納入社區(qū)其他管理規(guī)定中。社區(qū)自身也要建立、健全具體的社區(qū)消防工作制度、消防聯(lián)席會議制度、消防宣傳制度、防火檢查、巡查制度等。建立社區(qū)消防檔案，對社區(qū)單位、住宅小區(qū)、重點轄區(qū)分別登記、造冊建檔，實現(xiàn)社區(qū)消防管理的科學化和規(guī)范化。另外，在當?shù)毓蚕罊C構的指導下，還可以編寫《社區(qū)消防工作指南》、《社區(qū)消防工作手冊》等，用于指導社區(qū)的消防實踐工作。

（三）要從源頭上建章立制，進一步細化規(guī)范社區(qū)的消防安全管理機制。

消防工作制度落實到位，主要是加強社區(qū)消防的制度建設，明確社區(qū)消防安全委員會、消防辦公室、警務室等機構及社區(qū)消防安全責任人、社區(qū)消防安全管理人等各類人員的消防安全職責；建立和落實社區(qū)的消防安全責任制、工作例會、宣傳教育、防火巡查檢查與火災隱患整改、消防設施管理、火災撲救等制度，規(guī)范社區(qū)消防管理。社區(qū)消防安全委員會組織召集不少于一次的年度社區(qū)消防工作會議；社區(qū)每年與駐區(qū)單位、物業(yè)公司和居民住戶簽訂消防安全責任書，推動社區(qū)消防安全責任制的落實。通過制度建設，形成以街道辦事處為主導，以居委會為依托，社區(qū)單位、行業(yè)部門、廣大群眾共同參與的社區(qū)消防工作運作機制。主要是建立如下機制：

1、互動機制。政府及其職能部門與社區(qū)之間要形成一種雙向互動的工作關系。政府及其職能部門在履行其管理職能時，與被管理者一般都是單向互動，即定期向被管理者下發(fā)文件、傳達指示，公布信息，這種單向的互動能使被管理者及時了解政府的政策傾向和政策動態(tài)。但社區(qū)消防建設是一個開放的、動態(tài)的過程，如果只有單向的信息傳遞，而沒有良好的信息反饋，政府及其職能部門在制定政策時就可能會出現(xiàn)偏差，同時單向的信息流通也不利于社區(qū)消防建設的協(xié)調發(fā)展。因此，政府職能部門應當制定定期走訪制度，或者定期、不定期地與社區(qū)進行交流、溝通，加強彼此之間的聯(lián)系，形成良性的互動機制，共同推進社區(qū)消防建設工作。

2、服務機制。政府及其職能部門要進一步轉變觀念，增強服務意識，改進工作方法，寓管理于服務之中，通過服務促進管理，增強社區(qū)消防建設的活力。政府及其職能部門可為社區(qū)消防建設提供多方面的服務，包括政策服務、協(xié)調服務、引導服務、宣傳服務。一是政策服務，即制定出臺規(guī)章制度，為社區(qū)消防建設提供有力的法律依據(jù)和政策保障，支持社區(qū)依靠自身力量，利用社區(qū)資源，強化社區(qū)火災事故防范功能，解決社區(qū)消防安全問題，為社區(qū)政治、經(jīng)濟、文化、環(huán)境的協(xié)調健康發(fā)展創(chuàng)造良好的消防安全環(huán)境；二是協(xié)調服務，即發(fā)揮職能作用，幫助其完善組織建設，實現(xiàn)責、權一致，積極幫助解決社區(qū)消防建設中遇到的現(xiàn)實困難，使其充分發(fā)揮自我服務、自我管理、自我教育的作用。政府及其職能部門應幫助社區(qū)健全各類消防組織，主要應建好“四張網(wǎng)”：一要建好組織管理網(wǎng)。通過頒發(fā)消防責任任命書、簽訂責任狀等形式，構建社區(qū)、居民小組、樓道三級管理網(wǎng)絡，負責社區(qū)的日常消防安全管理。同時，明確物業(yè)管理部門的消防設施維護保養(yǎng)責任和經(jīng)營單位的消防安全主體責任。二要建好自救網(wǎng)。把社區(qū)義務消防組織建設作為撲救社區(qū)初起火災的一支重要力量加以發(fā)展，組織婦女、物業(yè)管理人員、社區(qū)服務管理人員、經(jīng)營業(yè)主等常備力量，定期開展滅火演練，提高社區(qū)撲救火災的能力。三要建好防護網(wǎng)。在發(fā)揮社區(qū)保安作用的基礎上，把黨員干部、離退休人員、共青團員等骨干力量組織起來，建立消防志愿巡邏隊、義務值勤隊，增加消防巡查密度，進一步嚴密火災防護網(wǎng)絡。四要建好監(jiān)控網(wǎng)。通過采取加大返還罰款額比例的措施，調動派出所、社區(qū)民警做好社區(qū)消防監(jiān)督工作的積極性，依法強化對社區(qū)業(yè)主的消防監(jiān)控。同時，在社區(qū)保潔員、收費員等服務人員中建立松散型的流動消防監(jiān)控網(wǎng)，使其成為安全防范的“耳目”，派出所定期組織活動，了解掌握社區(qū)治安、消防動態(tài)，形成固定和流動相結合、縱向與橫向相結合的立體組織網(wǎng)絡，夯實社區(qū)消防工作基礎；三是引導服務，即引導其廣泛動員社會力量，挖掘和合理利用社區(qū)資源，整合駐社區(qū)的機關、團體、部隊、企業(yè)事業(yè)單位等組織的力量，調動一切積極因素，共同參與和推動社區(qū)消防建設；四是宣傳服務，即社區(qū)消防建設要通過社區(qū)居民自治才能得以實現(xiàn)，因此，必須廣泛發(fā)動社會力量參與社區(qū)消防建設。政府及其職能部門要利用電視臺、電臺、報刊等各種新聞媒體，著重宣傳社區(qū)消防建設在新形勢下的重要作用和意義，還可以舉辦“社區(qū)消防建設義務服務日”等活動，為社區(qū)提供相關的信息咨詢服務，擴大影響，進一步推進社區(qū)消防建設工作。

3、監(jiān)督機制。政府及其職能部門充分履行監(jiān)督職責，是社區(qū)消防建設順利進行的有力保障。監(jiān)督可分為法律監(jiān)督和過程監(jiān)督。一是法律監(jiān)督，即社區(qū)消防建設必須在國家法律法規(guī)規(guī)定的范圍內進行，要監(jiān)督社區(qū)嚴格執(zhí)行國家有關消防安全的法律法規(guī)和技術規(guī)范，認真履行消防安全職責，及時消除火災隱患；二是過程監(jiān)督，即政府及其職能部門要參與社區(qū)消防建設的重大活動，定期到社區(qū)進行走訪調查，聽取社區(qū)負責人的工作匯報和情況反映，了解社區(qū)消防建設工作的進展情況，督促落實政府有關消防安全的各項工作任務。

4、激勵機制。社區(qū)消防建設具有自主性、社會性和群眾性，為發(fā)揮社區(qū)的主觀能動性，創(chuàng)造良好的消防安全環(huán)境，政府及其職能部門、社區(qū)三方面都要運用激勵手段來推動和鼓勵社區(qū)消防工作。可采取目標激勵、精神與物質激勵和情感激勵三種方法。一是目標激勵，即制定一個明確的目標，是各地積極開展社區(qū)消防建設各項活動的內在動力，政府及其職能部門要根據(jù)經(jīng)濟社會的發(fā)展程度，幫助社區(qū)不斷確立新的目標，不斷推動社區(qū)消防建設的進程；二是精神激勵與物質激勵，即要及時總結社區(qū)消防建設所取得的成效，定期總結表彰工作成績突出的社區(qū)，有條件的可適當采用物質激勵。社區(qū)也可開展爭先創(chuàng)優(yōu)活動，對參加社區(qū)消防建設工作積極、成效顯著的機關、團體、部隊、企業(yè)事業(yè)單位和個人，進行評比獎勵；三是情感激勵，即社區(qū)和政府職能部門要實行以聯(lián)絡社區(qū)消防建設工作人員的情感為基礎的管理方式，主動與社區(qū)消防建設工作人員進行溝通，加強相互之間的聯(lián)系與協(xié)作，關心工作人員的思想、工作和生活，幫助他們解決工作中遇到的問題，充分發(fā)揮他們的積極性和主動性，共同打造社區(qū)消防建設的良好發(fā)展局面。上海市公安局就充分利用激勵機制，制訂出臺了《上海市公安派出所消防監(jiān)督檢查規(guī)定》，明確了派出所第三級消防監(jiān)督工作的范圍和權限，并對1000余名專（兼）管消防民警進行了業(yè)務技能培訓，同時，結合公安警務機制改革，把社區(qū)火災控制指標列入了社區(qū)等民警的目標量化考核范圍，有效地發(fā)揮了基層一線民警開展消防監(jiān)督檢查的主觀能動性。