序論：好文章的創作是一個不斷探索和完善的過程，我們為您推薦十篇土地制度論文范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質，帶來更深刻的閱讀感受。

篇（1）

1978年，農村土地產權關系調整后的主要是為解決農村計劃經濟體制對農民束縛的問題而產生，缺乏系統理論準備、制度設計和有計劃地實施，是一種誘致性的制度變遷。這注定其不完善性——農地產權關系模糊，所有權不明。

現行農地產權制度關系模糊，所有權不明主要體現在法律界定上。我國《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農業法》等重要法律都規定農村土地集體所有制，但“集體”這一主體，法律規定極為含糊。在《憲法》中界定為集體所有，在《民法通則》中被界定為鄉(鎮)、村兩級，而在《農業法》和《土地管理法》中則是鄉(鎮)、村或村內農村集體經濟組織；究竟是哪一級組織，法律制度均未明晰，這就造成農地所有權表面的主體多重化和實際的主體虛化。同時，土地相關法對土地所有權內涵、法律形式、實現方式，所有權主體地位沒有相應合理的規定。這就造成政府經營土地，土地產權轉讓高額收益被政府獨得。

2.農地承包經營權穩定性不強

土地承包經營權是隨出現的。新《農村土地承包法》頒布前，土地承包經營權屬契約規定的債權性質，而非法律賦予的物權。雖然國家強調穩定農村家庭承包制，但農地制度改革是一個逐步演進過程，其中涉及各種利益關系，由此造成農地承包經營權關系不穩定。由于農地承包經營權關系穩定性不強，就為有關部門利用權力，任意進行土地調整提供了便利。土地發包者在利益驅動下進行權力尋租，利用土地所有權侵蝕農民的承包經營權，借結構調整、規模經營、農業產業化等名目，強行流轉農民土地經營使用權。由此引發農民對土地預期的不確定，導致農戶追求短期經濟效益，粗放式經營，掠奪式開發，以致整個農業生產后勁乏力，最終使中國特色農業現代化發展受阻。

3.農村稅費制度改革后的制度保障缺失，造成農民受益權隱性流失

土地利益分配機制是土地制度安排的關鍵，直接關系農村土地經營制度運行效率。從集體土地受益權來看，最初是將集體經濟組織作為發包方，以土地所有權向農戶收取土地承包費；農戶作為承包方，承包土地使用權，獲取土地產出的全部產品，完成國家和集體的稅費任務。然而，取消農業稅后，國家相應免除了集體收取的土地承包費，村集體喪失了土地所有權收益，并且集體土地不能直接入市交易。《農村土地承包法》規定“承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回承包方。”這意味進入大中城市非農就業農民將失去土地權益，造成大中城市與小城鎮非農就業人員及全民和集體之間土地權益不平等。最后，農村稅費改革后，很多農村相應制度保障缺失嚴重，地方費大于稅，加重農民負擔。基于現行農地制度安排的不完善，農村土地生產能力因制度缺陷而受到制約。

二、當前我國農村土地制度變遷的新思路

1.在土地集體所有，家庭承包經營格局下，進一步穩定和完善農地承包制度，讓農地所有權和使用權分離，明確農民使用權主體地位，以適應現代化農業經營的需要。在實際操作中，可將土地所有權分解為由國家掌控的社會所有權和農戶掌控的個人所有權兩部分，農村集體只在土地管理中承擔事務性工作。這種產權安排既確保國家擁有宏觀調控土地資源開發、利用權，又堅持農戶為基本的經營組織單位。實際就是賦予農村土地使用權以商品屬性。《土地承包法》總則提出讓農地承包經營權長期化，為農地使用權商品化提供了法律支持。貫徹《農業法》，把農地家庭承包經營納入法制軌道，明確農民土地使用權主體地位，保證其“30年不變”的土地使用權，如此才能促進農戶對土地的長期投資和資本積累，保障農業可持續發展。同時，明確農地集體所有權與農民使用權之間的關系，加強土地承包合同管理，允許農民自由選擇土地用途，自由交易、抵押，嚴禁損害農民合法權益的行為。推動土地市場開放和土地交易自由，嚴格按照土地市場規范推動農地的自由流轉，減少政府、企業、村民自治組織經營土地的弊端，使農村土地達到優化組合和規模經營。

2.規范土地經營模式，推進土地使用權私有化，實行土地入股的經營方式。土地使用權私有化就是在農村構建土地所有權與使用權分離的制度架構，在保持土地所有權歸集體的前提下，明確土地使用權歸農民私有，將農民對土地的承包權由30年、70年不變延長到承包無限期，使土地使用權私有化長期化的經營模式。土地使用權歸農民私有，使勞動者與生產要素能夠家庭經營范圍內緊密結合，使農民能夠合理地開發利用土地。在保證農民土地使用權私有化的前提下，實行土地入股的農地經營方式成為可能。這種方式比較符合農村目前生產力狀況。實行按股分紅與按勞分配結合的方式，讓愿意種地的農民留下，激發農民對土地長期投資的積極性，保證土地利用效率，增強農業規模經營效應；憑土地股份分紅的農民可向非農產業轉移，獲得更多收入。再者，土地使用權私有化可避免土地承包定期調整時土地所有權人的權力尋租機會，降低土地利用成本，解決土地使用權流轉障礙，保證土地資源不流失、不損失，加速農地資產資本化、證券化進程。

3.進一步完善農村稅費制度，加強農業社會化服務體系建設，完善農村社保體系，為農村土地制度改革提供保障。我國農業稅改革已取得一定成果，但與體現土地價值，保證土地市場化經營相應的土地產權稅、土地荒蕪稅、耕地占用稅等在內的土地稅體系尚需完善；此外，農業稅取消后，農村中的各種收費侵蝕了稅改帶給農民的利益，建立行之有效的費改稅制度是勢所必需。其次，農業社會化服務體系的建立，能夠克服農地家庭承包經營的弱點，有效解決農業技術推廣、農機聯合作業等問題，有利于發揮分工協作優勢，促進高技術農業發展和農業規模經營，為農地制度改革提供有效的社會支撐。最后，完善農村社保體系，逐步將農村的社會保障由依靠土地轉變為依靠社會和制度，還土地以正常的生產要素性質。

制度變遷的后果無法預測，國情決定農村土地產權制度只能在集體所有制前提下，進行相對穩妥地使用權創新。唯有如此，才能根本上改變城鄉二元結構，實現城鄉統籌發展。

參考文獻：

[1]施勇杰.中國農地制度現狀及對策.中國經貿導刊，2007，（21）.

[2]張琦.中國農村土地制度改革模式探索.當代經濟科學，2006，28，（5）.

[3]張宣國.中國農村土地制度變革再探與新思考.科技咨詢導報,2007，（16）.

篇（2）

二、家庭承包取得的的土地承包經營權可抵押性

中國對集體土地使用權抵押采取嚴格限制的態度，根據《擔保法》，僅允許“四荒”土地使用權可以抵押，對耕地、宅基地、自留地、自留山等集體土地使用權則不允許抵押[②]，同時中國實行的農村土地承包經營制度，并采取家庭承包的方式[③]，這樣就把家庭承包取得的土地承包經營權排除在可抵押的財產范圍之外。筆者認為，應允許家庭承包取得的土地承包經營權抵押，而不應禁止。

1、家庭承包取得的土地承包經營權允許抵押的理論基礎

反對家庭承包取得的土地承包經營權抵押的主要理由就是中國目前尚未建立農民的社會保障體系，而土地實際上給農民提供了一種特殊的社會保障，如果允許農民用土地承包經營權進行抵押，則有債權到期后，抵押人無力履行債務，實現抵押權時，而有使農民“失去”土地之虞，亦即使農民失去基本的生存條件。其實，允許農民將家庭承包的土地承包經營權抵押，這與保護耕地、保障農民的基本生存條件并不矛盾，在實理抵押權時，并不必然導致耕地流失和農民喪失基本生存條件的結果。因為中國對土地實行用途管制制度[④]，實現抵押權時，土地承包經營權的受讓人不得改變土地的用途和屬性。同時也可以對抵押人及其所在集體農民的利益予以適當的保護，如立法時可以規定在抵押人喪失土地的承包經營權后，享有耕地的優先承租權[⑤]，并對實現抵押權時土地承包經營權受讓人的主體資格進行必要的限制，防止無能力及無心從事農地經營的人浪費土地資源和利用炒賣手段漁利，這樣可以達到保護耕地和保障農民基本生存條件的目的。

同時我們應該看到，中國加入WTO后，正在快速地向真正的市場經濟過渡，加速了與世界普遍的經濟規則接軌，而目前實行的家庭承包制度，將土地按人口均分，好壞遠近搭配，造成承包經營的土地過于零散，阻礙了土地利用效率的提高，易造成土地資源的浪費，難以形成規模進行經營，農產品成本居高不下，缺乏市場競爭能力。另一方面，《土地承包法》的頒布后，穩定了土地的承包經營權關系，刺激了農民對土地投資的熱情，但在農村，承包經營的土地在農民所擁有的財產里，占有相當大的比例，如果不允許其抵押，其財產的價值得不到充分的發揮，又無法找到其他合適的財產向金融機構抵押獲得融資，難以籌措足夠的資金投入承包經營的土地用于發展農業生產，使農業生產長期在低水平和簡單的生產結構中徘徊，資源沒能得到很好的利用。如果允許農民家庭承包的土地承包經營權進行抵押融資，則使農村土地的流轉加速，有助于土地向種田能手集中，促進農村土地和勞動力兩大生產要素得到更為合理的配置，擴大農業經濟的規模和產業結構的調整，提高農業的生產力水平，也有利于農業在世界的農貿市場上發揮比較優勢。

另外，隨著中國城鎮化建設進程的加速，在今后的幾十年時間里，農村人口將因此離開土地、離開農村。在沿海商業發達的地區，農民另有謀生的途徑的，往往沒有足夠的精力從事農業生產，但還要承擔土地的稅費，并要保證土地不能荒廢，雇請他人維持土地的生產能力，實際上土地已成為一種負擔，如果允許家庭承包的土地承包經營權抵押，可以促使部分農民擺脫土地的束縛，增加了轉營其他行業的機會，使這部分人口徹底的離鄉棄土，間接上也使農民的土地保障轉為現金的保障。

可見允許家庭承包的土地承包經營權抵押，這是中國現代化進程現實的需要。

2、家庭承包取得的土地承包經營權允許抵押的法律依據

依《土地管理法》第2條3款規定：“土地使用權可以依法轉讓”。這就在法律上確認了含集體土地使用權在內的土地使用權可以依法流通轉讓。這里所指的集體土地使用權，同時也自然包含通過家庭承包經營而取得的土地使用權[⑥]，該法雖沒有明確家庭承包經營的土地使用權可以抵押，但“可以依法轉讓”則蘊含有對承包經營土地的處分權，而抵押同轉讓、出租一樣均屬于處分的范疇。賦予農村土地承包經營者對土地的處分權，則是承包經營權物權化的必然結果[⑦].

首部規定土地承包經營權抵押的是《農村土地承包法》。但該法明確規定可以抵押的土地承包經營權為通過招標、拍賣、公開協商等方式取得的[⑧]，至于通過家庭承包方式取得的土地承包經營權，該法第32條規定：“可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或其他方式流轉”。流轉方式里并沒有明確規定土地承包經營權可以抵押，那么是否意味著禁止家庭承包取得的土地承包經營權抵押呢？其實不然。首先從民法理論層面考慮，既然法律沒有禁止，只要不違反公序良俗、損害公共利益，應是允許的；其次從實踐操作上看，法律既然允許通過家庭承包取得的土地承包經營權可以轉讓，而實現抵押權的方式也就是通過拍賣、變賣等方式，將土地的承包經營權轉讓，并就處分的價款優先受償，因此，允許家庭承包取得的土地承包經營權抵押，并不違背立法的本意，也沒有超過法律規定的允許流轉方式的范圍。當然，因轉讓承包經營權要經發包方同意，而抵押則蘊含轉讓的風險，也應經發包方同意方可進行。

如前所述，家庭承包經營的土地零散，銀行允許這部分土地的承包經營權進行抵押，勢必造成農民承擔的抵押成本的提高及銀行本身金融風險的增大，而且通過家庭承包經營的土地多為耕地，其種植的作物，都有一定的周期性，而抵押權實現時往往耗時過長，這樣容易造成耕地拋荒的后果，立法時應對實現抵押權耗時的技術問題做出規定。同時，銀行可以通過建立土地承包經營權的風險評價機制，對允許抵押的土地承包經營權實行一定的限制，如規定接受抵押的連片土地的最小面積，最低剩余年限等措施防范金融風險，而不應在立法上予以禁止。

三、土地承包經營權的消滅與抵押的沖突

土地承包經營權的消滅，是指出現某種法律事實時，土地的承包經營者失去對承包土地的經營權，在此情形下，若土地的經營權已設定抵押，就會產生承包經營權的消滅與土地承包經營權抵押的沖突。因土地承包經營權消滅的原因各異，其對抵押權的影響亦有所不同。

1、國家因公益目的征收承包經營的土地

在因公共利益的目的，建設需要占用農地的，經國家土地行政管理部門批準，將農用地轉為建設用地的情況下，原集體土地使用權歸于消滅，因此，設定于該權利之上的承包經營權的抵押權亦隨之消滅。抵押權作為物權的追及力在此不能發揮效力，因國家不能成為抵押人，這與一般抵押中抵押物轉讓時抵押權的物上追及力是不同的。同時，這種情況下，抵押人并無過錯，故作為抵押人的土地承包人不承擔賠償責任。顯然，這對抵押權人而言是顯失公平的。《擔保法》并沒有規定這種情況下抵押權人權利救濟的方式，僅最高人民法院的司法解釋對此作出了規定，在抵押物滅失、毀損或被征用的情況下，抵押權人可就該抵押物的保險金、賠償金或補償金優先受償[⑨].此即為抵押權的物上代位性。法律構成上，抵押權的物上代位性并非直接存在于金錢等賠償物上，而是存于抵押人所具有的請求權上[⑩].故抵押權人有權在擔保債權的范圍內，就土地征收的補償金優先受償，這種物上代位具有法定債權的性質，因抵押權之登記而具有公信力，征地機關非經抵押權人同意，不得將屬于抵押人所有的補償金交付與抵押人，或應為抵押人提存，并通知抵押權人。如果被擔保的債權已屆清償期，抵押權人可以直接向征地機關請求給付，未屆清償期，可以向法院請求將補償金予以保全。

根據《土地管理法》規定，國家因建設需要征收農地的情形下，按土地的原用途給予補償，其補償費含土地補償費、安置補助費及地上附著物、青苗補償費。由于土地補償費歸農村集體經濟組織所有，而安置補助費作為安置人員的專項費用支出[11]，是提供給失地之后農民的生活保障，對這兩部分補償金，抵押權人無權優先受償。只有地上附著物及青苗補助費歸土地的原承包經營者所有，也就是說抵押權人僅能就歸抵押人所有的青苗、地上附著物的補償費優先受償，行使物上代位權。在國家提高征收土地的補償標準情況下，歸屬于土地承包經營者所有的補償金，抵押權人亦有權在擔保債權的范圍內，獲得優先受償。

2、發包方收回承包經營的土地

依中國現行的法律，發包方有權在下列兩種情況下依法收回承包經營的土地：承包經營耕地的單位或個人連續2年棄耕拋荒[12]和承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的[13].此時，若承包經營的土地上已設定了抵押權，因抵押權依附于承包經營權，作為利的權利消滅時，設置于其上的抵押權是否隨之消滅？土地承包經營權的抵押權登記效力能否對抗承包經營權的收回？筆者認為，現行的法律規定，限制了土地承包經營權抵押的獨立性，使抵押擔保的功能降低，交易安全難以保障。若土地的承包經營權被收回而導致抵押權的消滅，抵押權人得不到任何的救濟，明顯有違誠信之原則，不利于抵押權的保護，故不應認為抵押權消滅。首先在土地的承包經營期內收回承包經營權是一種民事行為，是土地的所有人或法定的使用權人解除承包合同的合同行為，而抵押權是物權行為，根據物權優于債權的原理，抵押權應當優先受償，故其收回行為不能對抗抵押權人。其次，土地的承包經營權設立抵押并登記后，該抵押即具有公信力，其公信力旨在維護商業信譽及維護抵押權人的交易安全，可對抗任何的第三人，一旦發生違反公信力的行為時，該行為的效力不能對抗具有公信力的抵押行為的效力。基于上述的效力，發生土地承包經營權收回的情形時，抵押權人可以主張經登記的效力，排斥未登記權利的主張和其他債權，并優于其他的權利受償。

在出現上述土地承包經營權因懲罰性收回或者承包方因身份的轉變，不再具備承包資格而收回的情形下，此時土地的承包經營權已被收回，而附于其上的抵押權如何實現呢？筆者認為，有以下途徑可供選擇：一是土地所有權人或者法定的使用權人（即原發包方）可對該土地再次進行發包，其所得的承包費應優先償還抵押權人的債權，如果發包的年限長于原剩余的年限，抵押權人可按剩余年限的比例受償。這樣處理并不損害發包方的利益，因其已從前一次的發包中獲得相應的承包費；二是抵押權人可以請求法院對土地剩余年限內的承包經營權進行拍賣或變賣，從拍賣或變賣所得的價金中優先受償；三是抵押權人可以放棄行使抵押權而直接要求原抵押人承擔賠償責任。

四、土地承包經營權抵押與其附著物抵押關系

由于中國未建立地上權制度，土地的承包經營權押與地上附著物抵押關系只能借鑒參考房地產抵押制度。《擔保法》第36條規定：“以依法取得的國有土地使用權抵押的，該房屋占用范圍內的國有土地使用權同時抵押，經出讓方式取得的國有土地使用權抵押的，應當將抵押時該國有土地上的房屋同時抵押。”那么以承包經營取得的土地使用權抵押時，是否意味著應當將地上附著物（如林木）同時抵押？另地上附著物抵押時，其土地的使用權是否必須同時抵押[14]？地上附著物的所有權人和土地的承包經營權人為充分發揮其不動產抵押的擔保效益和融資功能，在與抵押權人協商合意將附著物所有權、土地的使用權分別設立抵押，對此情形，法律上是否有不可逾越的障礙？

筆者認為，只要符合法律規定抵押的形式要件，以承包經營獲得的土地使用權與地上附著物所有權分別抵押，為當事人真實意思表示的，均應為有效。理由如下：

首先，在房地產法律關系中，為了維持既存的房屋價值的完整與經濟價值，房屋與其所占用的土地在物理上不能分離，但在土地的承包經營場合，附著物并非一定要依附于土地才具有經濟價值，承包經營土地的目的是為了在土地上添置林木等附著物，而獲得這些林木等附著物的所有權，而林木等附著物的價值恰恰在于其脫離土地之后成為商品之后才具有的。退而言之，即使土地的使用權與未脫離土地的附著物的所有權的歸屬主體應保持一致，只是意味著土地的使用權與地上附著物的所有權一并轉讓，在邏輯上并不能說明土地的使用權抵押或附著物的所有權抵押時，也要適用同樣的原則，只是在實現抵押權時，為了更好的發揮總體之價值，將土地的使用權與附著物的所有權一并向同一主體轉讓，抵押權人無權就另一部分抵押變現的價值優先受償。

其次，中國現行法律并林木等附著物視為土地的附合物或從物，視為土地使用權的一部分（如《森林法》及《森林法實施條例》就將林地使用權與林木的所有權規定為兩種獨立的林權），而是將兩者作為獨立的不動產，他們構成相互獨立的物權客體。所以用土地的使用權抵押時并不必然導致林木等附著物同時抵押，反之亦然。

再次，承包經營所獲得的土地使用權，含有對土地的開發利用的權利，具有資源使用權的特征，承包經營的目的，并不完全是通過在土地上種植林木而獲得林木的所有權，有時是通過對土地的資源開發利用而收益，這種情況下，土地的使用權通常并不含有其上已附著的林木等附著物的所有權。另外，土地的承包經營權人并不當然取得經營的土地的附著物的所有權，土地的承包經營者的權利義務是按承包合同設立的，如果合同對承包經營土地上生長的附著物歸屬作出特別約定的情況下，附著物的所有權的歸屬應從合同的約定。可見在此兩種情形下，土地的使用權與附著物的所有權均歸屬于不同的主體。

第四，土地承包經營權的年限一般長于附著林木的生長年限，在承包經營期內，一般能輪作二至三次，附著的林木砍伐后，其土地的使用權仍存在，仍可進行下一輪的種植，可見土地的使用權的存在年限與附著物所有權在土地上的存在年限并不一致。

綜上所述，中國現行的法律實行土地的所有權與其上所種植的林木附著物所有權相分離、土地所有權與土地使用權分離，一定條件下，土地的使用權與其上附著物所有權也可分離的制度，這與房地產法律規定土地使用權與房屋所有權一體化原則是有區別的。法律應允許承包經營的土地使用權與其上附著物所有權分別設抵，由此土地的承包經營權設立抵押后，亦允許地上新增附著物進行抵押。

由于土地承包經營權的主要價值就是于承包經營土地上耕作或種植的收益，若在已設抵押承包經營權的土地上新增林木等附著物設定抵押的情況下，可能會降低了承包經營土地的價值，則會給土地承包經營權抵押權人的利益造成損害。在此情形下，為避免給抵押權人的利益造成損失，在能證明原抵押的土地因新增附著物抵押而使土地的價值降低的情況下，原抵押權的效力可及于新增附著物變價的一部分，其與降低額相等。

五、設立土地承包經營權抵押期限制度

中國的《擔保法》多次提到抵押期間，但并未對“抵押期間”作出規定，這并非是立法的疏漏，而是有意為之的，該法第52條規定“抵押權與債權同時存在，債權消滅的，抵押權也消滅”，可見，中國的物權擔保是無抵押期限的。

筆者認為，應允許土地承包經營權抵押合同的當事人約定抵押期限。首先，土地承包經營權的價值在于在承包的土地上耕作、種植并獲得收益，隨著承包經營剩余年限的減少，其財產的價值可能亦會隨之減少，另一方面，土地作為一種資源，其上林木、青苗都具有一定的生長期或收益期，如果抵押權人不及時行使抵押權，使抵押物長期處于不穩定的狀態，無法對林木或青苗進行及時的更新，則會對抵押人的財產權益造成損害。其次，《擔保法》雖沒有明確規定抵押期限，但也沒有明文禁止當事人約定抵押期限，同時該法第39條規定，抵押合同允許當事人約定“當事人認為需要約定的其他事項”，這種表述實際上是允許當事人自由設定抵押期限的，根據合同意思自治原則，只要當事人認為這種約定符合其利益，那么只要沒有損害社會、他人的權益，應予認可。再次，土地的承包經營權作為一種用益物權，其本身就有期限性，其權利僅能在一定的期限內存續，而抵押權作為設立于其上的擔保物權，同樣具有一定的期限性，當事人自行約定抵押期限，只是對抵押期限作出限制，這種約定，符合抵押權的本質屬性。第四，設立抵押權的期限制度，抵押人可以很清楚地預見到自己承包經營的土地上抵押權的存續期限，使抵押人可以有預期地對抵押的土地合理地安排使用，同時也可以促使抵押權人及進行使抵押權，迅速了結債權、債務關系，有利于抵押的土地的效能的發揮。

由于現行法律并沒有建立抵押權的除斥期間制度，抵押期限屆滿，抵押權人怠于行使權利的，其性質該如何認定？根據合同的意思自治原則，債權人有設定抵押權的自由，亦有拋棄的自由，設定抵押期限，完全可視為一種附期限拋棄抵押權的行為，期限屆滿，抵押權人怠于行使抵押權，將產生抵押權消滅的法律后果。但是法律應規定當事人約定抵押期限的最短期限和最長期限，即不得短于債務的清償期，亦不得超過承包經營權的最長年限，否則約定無效，應按法律規定的最長期限計算。

筆者認為，當事人設定抵押期限除應在合同中予以約定外，還應明確記載于抵押權的登記文件上。抵押期限的約定必須經過登記對外公示，才能對外產生效力，如果沒有登記，則不能對第三人產生法律效力，僅在當事人之間發生效力。因為抵押權的期限限制與設立抵押權本身一樣，都屬物權變動的范疇，應以法定的方式對外公示才能產生對抗第三人的法律效力[15].

六、結論

中國的《農村土地承包法》賦予了土地的承包經營者對土地的經營權享有流轉的權利，而抵押則是土地承包經營權流轉的主要方式之一。在現階段，承包經營的土地在農民的財產里，占有相當大的比重，應允許家庭承包取得的土地承包經營權進行抵押，以充分發揮土地的效能，調整農業的產業結構，但應對土地的承包經營權抵押設置必要的限制。

土地的承包經營權在國家征收和發包方依法收的情形下導致消滅。土地的承包經營權設立抵押時，前者的抵押權隨之消滅，根據抵押權之物上代位性，其效力將及于國家征收的補償金上，但并非直接存在于金錢上，而是存于抵押人所具有的請求權上，當然非專屬于抵押人所有的補償金，抵押權人無權受償；發生后者情形下，根據物權優先于債權的原理，抵押權慶當優先受償，收回行為不能對抗抵押權人。

土地的承包經營權是一種特殊的物權，在一定條件下，其與地上附著物的所有權是可相分離的，兩者為獨立不動產物權，分別設立的抵押均應為有效，實現抵押權時，為發揮總體之價值，可將兩權向同一主體轉讓。

土地承包經營權為附期限的物權，其設立的抵押權同樣具有存在的期限。由于法律未建立抵押期限制度，如果抵押權人怠于行使抵押權，則使土地的承包經營權長期處于不穩定的狀態，造成資源的浪費，應允許當事人自由設定抵押期限，抵押期限屆滿，將視為抵押權人放棄抵押權，產生抵押權消滅的法律后果。

總之，土地承包經營權抵押制度的不完善，已影響了農村土地總體效能的發揮，亟待日后的立法對上述問題作出明確的規定，以利于實踐操作。

參考文獻

[①]見2003年8月29日頒布的《中華人民共和國農村土地承包法》第2條、第16條

[②]見1995年6月30日頒布的《中華人民共和國擔保法》第34條第5項、37條第2項

[③]見2003年8月29日頒布的《中華人民共和國農村土地承包法》第3條

[④]見2004年8月28日頒布的《中華人民共和國土地管理法》第4條

[⑤]劉凱湘、張勁松：《抵押擔保若干問題研究》，載《中國民商法律網》，2004年8月27日瀏覽

[⑥]見2003年8月29日頒布的《中華人民共和國農村土地承包法》第1條，該條明確賦予承包經營土地農民的土地使用權

[⑦]劉凱湘、張勁松：《抵押擔保若干問題研究》，載《中國民商法律網》，2004年8月27日瀏覽

[⑧]見2003年8月29日頒布的《中華人民共和國農村土地承包法》第49條

[⑨]見最高人民法院2000年12月8日頒布的《最高人民法院關于適用<中華人民共和國擔保法>若干問題的解釋》第80條

[⑩]劉得寬：《民法諸問題與新展望》，中國政法大學出版社，2002年版，P404

[11]見1998年12月27日頒布的《中華人民共和國土地管理法實施條例》第26條

[12]見2004年8月28日頒布的《中華人民共和國土地管理法》第37條

篇（3）

2土地管理制度的問題分析

通過上文針對我國當前土地管理制度的基本內容和相關的項目進行細致并且深入的研究，可以對加強土地管理和完善相關制度的重要性有著全面的掌握。下文將針對當前土地管理制度之中存在的一系列問題進行綜合性的研究，力求在此基礎之上提出改進和創新的對策，以全新的工作思路來對工作的方向進行科學化的引導，促進土地管理水準和效益的不斷提升。首先，我國當前的土地管理工作之中土地的產權制度不夠完善和健全。最為突出的是城市內部的土地產權不夠清晰，土地產權的主體不夠清晰，同時針對土地的登記制度也不夠健全和科學，針對土地的使用劃分和相關的界定也不夠科學合理。另外，在當前的土地管理工作之中，針對土地的價格機制建設不夠科學化，相關基準的價格不能夠真實的、全面的、客觀的反映出土地的實際價格水準，另外在地方政府之中也存在有壟斷性的行為，這一點對于土地價格也將產生不利影響。另外，在我國的農村土地管理制度之中，也存在有重大的缺陷。首先，現行的集體性的土地管理制度立法存在有巨大的問題，針對各項權限的規定均存在有較大的缺失，而在部分的法律規定和政策之中，難以體現出農民作為集體式土地主體的所有權，部分地方政府不能夠準確的貫徹和執行國家所制定的土地管理制度政策，所以不少村民申請的住宅建設均由于規劃方案的缺失而難以得到及時的審批。上述問題都對我國當前土地管理工作帶來巨大的阻礙，所以應當加以全面的改進。

3完善土地管理制度的政策研究

篇（4）

摘要：制度非均衡是由制度供給和制度需求不一致引起的，主要表現為制度供給不足和制度供給過剩。制度創新的成本、收益、制度選擇集合的改變等有可能促使制度非均衡的出現。憲法秩序、現存制度安排、制度設計成本、現有知識積累、實施新安排的預期成本、制度變遷方式等外部因素可能會使制度非均衡長期存在。本文運用西方新制度經濟學的方法來分析我國現行農村土地產權制度的非均衡，認定我國既定農村土地產權制度結構明顯存在著制度有效供給不足和無效供給過度的非均衡性，制約農業的發展，而這恰恰是制度創新的誘致因素。

關鍵詞：制度均衡；制度非均衡；制度供給不足；制度供給過剩；農村土地產權制度

Abstract:Institutionaldisequilibriummeansthatinstitutionssuppliedandinstitutionsdemandedarenotinbalance.Itcanbedividedintoinstitutionalsupplyshortageandinstitutionalsupplyexcess.Changesininstitutionalcost,profitandthesetofinstitutionalchoicemaycausesomeinstitutionsintodisequilibrium.moreover，institutionaldisequilibriamaybemadetobepersistentbythefollowingfactorssuchasconstitutionorder,existinginstitutionalarrangement,institutionaldesigncost,lackofsocialscienceknowledge,theexpectingcostofpracticinginstitution,theinstitutionalinnovationmethod.ThispapermainlyusestheoriesoftheNewInstitutionalEconomicstoanalysisproblemsofinstitutionaldisequilibrium.ofChina’scurrentfarmlandpropertyandassurethatChina’scurrentfarmlandpropertyinstitutioninnotinbalance,whichhinderthedevelopmentofouragriculture,thisisexactlythecauseofinstitutionalinnovation.

Keyword:InstitutionalEquilibrium；InstitutionalDisequilibrium；InstitutionalSupplyShortage；InstitutionalSupplyExcess；FarmlandPropertyInstitution

隨著我國社會生產力的發展，社會主義市場經濟體制的逐步完善，尤其是在我國加入WTO，農業發展面臨國際經濟一體化的嚴峻挑戰的今天，我國現行的農村土地產權制度已難以繼續為農業現代化、農業國際化和農村非農化提供有效的制度支持，由于農村土地產權問題及其矛盾糾紛而引發的農業發展、農民增收和農村進步等“三農”問題也愈演愈烈，事實表明當前我國農村土地制度已處于一種典型的非均衡狀態，已有的制度安排結構中主體無法獲取的潛在利潤或外部利潤的出現。換句話說，盡管現行之外還有另外一種可供選擇的制度安排和制度結構，可以增進許多農戶個人及社會福利水平的潛在機會，卻難以使之成為現實；而那些效率釋放殆盡的制度依然是當前農業發展中制度供給的主流，這恰恰也就是農地制度產權制度創新的誘致因素。本文從制度經濟學的角度對這一現象進行詮釋。

一、我國現行農村土地制度非均衡的一般理論解釋

所謂制度均衡是指人們對既定制度安排和制度結構的一種滿意狀態或滿足狀態，因而無意也無力改變現行制度[1]。在此狀態下，現存制度安排和制度結構的任何改變都不能給經濟中的任何主體帶來額外的凈收益，制度安排和制度結構從總體上處于邊際收益等于邊際成本的均勢狀態，它表現為制度的供給適應制度的需求。所謂制度非均衡就是指人們對現存制度安排和制度結構的一種不滿意或不滿足，欲意改變而又尚未改變的狀態。[2]在此狀態下，現存制度安排和制度結構的任何改變有可能會使不同制度創新主體獲得利益，也就是說，現行制度安排和制度結構之外出現了另一種可獲得潛在最大利益的制度安排和制度結構，如果不及時創新制度安排，就容易導致制度供給不足或者制度供給過剩，使得制度供給與制度需求出現了不一致，容易引發制度非均衡。

引起制度非均衡的因素很多。從內部矛盾來看，制度創新的潛在收益變化、制度創新的成本變化、制度選擇集合的改變、技術改變、制度服務的需求改變以及其他制度安排改變等因素都會引起制度非均衡。從外部因素看，外部環境的變化、資源條件的改變、國際環境的變化以及體制的變化等等，一方面會使原有的制度制度安排和制度結構不是凈收益最大的制度，因而產生了制度創新的動機和需求；另一方面也有可能會改變可供選擇的制度集合和選擇范圍，從而產生制度的有效供給。

我國現行農村土地產權制度之所以處在非均衡狀態，主要表現為農村土地實際產權制度供給滯后于潛在的制度需求，制度供給存在明顯不足。一方面，對新制度的需求已遠遠早于實際制度供給，從而導致農地產權制度有效供給不足。例如對界定土地所有權制度的需求、對明晰土地使用權制度的需求、對健全土地流轉制度的需求、對規范土地租賃制度的需求等潛在制度需求都早已產生，但實際制度供給至今尚未有一個明確的“時間表”；另一方面，土地承包制度供給存在著嚴重“過剩”，一些現行制度供給相對于社會需求是多余的，如農民集體土地使用權不得出讓、轉讓、出租用于非農業建設，農村住宅禁止向城鎮居民出售，農民將戶口遷入城鎮后，其原宅基地不得再擴建和自行轉讓等政策，都極大束縛了土地和勞動力這兩大生產要素的合理流動，阻滯了農地市場化進程。

當然，在社會發展過程中，制度非均衡是一種“常態”，而制度均衡則是一種暫時的、理想的狀態，即使“偶爾”出現也不會持續存在，影響制度供求的成千上萬各“變量”在不斷變化；另一方面，制度非均衡又成為制度變遷的誘致因素，正在不斷出現的潛在利潤促使人民不斷進行制度創新，制度非均衡的軌跡就是制度變遷的軌跡。

二、我國現行農村土地產權制度非均衡的內部性分析

一是農村土地所有權制度供給不足。我國已經初步建立起社會主義市場經濟體制框架，農村集體經濟組織呈現多元化發展，與此相適應，我國的農村土地所有權制度應明確確定農地主體。我國憲法雖明確規定了農村土地歸農村集體組織所有，在此規定下，現實的“集體所有”大多數為鄉鎮、村、村民小組所有，農民只是具有土地的經營權而無所有權。而作為土地所有者的集體對土地充其量除了在農戶之間進行調整一類的分配權力之外，并不擁有法律賦予所有權的全部權力。實際上，在我國中央政府代表全社會掌握最高的、宏觀的農地支配權，造成農村集體土地所有權主體虛置或缺位。即使是集體組織享有的那一小部分所有權也缺乏真正的組織載體，使集體很難真正行使自己的所有權。

二是農村土地產權制度供給不足。從經濟學的角度，產權對它的擁有者來說，應當具有的權能是:占有權、使用權、處置權和收益權。家庭承包制度雖然實現了土地所有權與使用權的分離，農戶擁有了承包經營權，但農戶的權利并不是充分和完備的，我國農民在土地的所有權上，只有占有權和使用權，而沒有處置權和收益權。農民產權權利的不充分使之無法適應市場經濟和現代農業發展的變化和要求。例如，在現行制度下，農民缺乏抵押土地使用權以獲取銀行貸款的權利。在土地流轉過程中，承包經營權又發生分化，演變成承包權與經營權兩部分。而改革開放以來20多年，國家通過出讓、轉讓農村土地收益達2萬億元，但大部分農民卻沒有從中收益。

三是農村土地承包制度供給不足。我國中央政府一直致力于依法保護農村土地承包關系的長期穩定。國家在1984年就確立土地使用權15年不變。1993年底，國家又確定將原有土地使用權再延長30年，并提倡在承包期內實行“增人不增地，減人不減地”的辦法。2002年《中華人民共和國土地承包法》同樣規定：國家依法保護農村土地承包關系的長期穩定。但在實踐中，家庭承包制基本采取按人平均承包土地的辦法，以保障農民平等的經濟權利。特別是由于婚喪嫁娶、新生人口不斷形成高速承包地的內在壓力，不少地方不得不采取“三年小調整”、“五年大調整”的辦法，不斷重新分配承包地，這使穩定土地承包成為一句空話。土地承包權的不穩定直接導致土地所有權不確定性增加，在一定程度上阻礙了農民對土地的長期投資，使得土地的粗放經營成為普遍的現象。

四是農村土地經營制度供給不足。家庭承包經營在解決了農村溫飽問題后，在繼續發展上遇到了巨大的挑戰。尤其是隨著以市場經濟為目標模式改革的深入，家庭分散經營表現出制度上的滯后性，一系列困擾農業經濟的問題(如規模經營，農民增收，農業生產經營的專業化、一體化等問題)難以在封閉、凝固、分散的小生產經營體制框架內得到令人滿意的解決，所有這些都使得我國的農業難以像其它產業那樣能夠獲得規模經濟效益，這大大降低了我國農產品在國際市場上的競爭力。目前我國已經加入了WTO，與其他行業相比，我國農業的比較優勢最小，入世對農業的沖擊也最大，如何提高我國農業的規模經濟效益也就成了一個非常重要的現實問題。

五是土地產權制度結構不完善。我國目前農村土地產權制度結構嚴重失衡，土地產權制度的配套制度建設還處在初級階段。（1）農村用地保護制度缺乏，我國人口多，耕地少，在農村，則是擅自建房、建廠、建窯、建墳、采礦、采石、挖砂、取土，亂占濫用，破壞地力，改變用途；（2）農地市場制度發育不良，農地是不是資產，如果是資產，其市場如何建設等都缺乏明確的理論指導；（3）農地價格制度缺乏，現實農地經營中，沒有系統的農地地價制度，農地資產顯化缺乏依據；（4）農地金融制度尚待時日。農民缺乏利用農地使用權進行貸款的農業金融機制，導致部分缺失資金的農戶無法運用科學技術進行現代農業生產，農村剩余勞動力不能從土地使用權轉讓中獲得資本積累喪失了發展非農產業的機會，種養大戶不可能通過市場獲得土地相對集中，發展適度規模經營。

此外，我國農村土地產權制度還存在部分供給過剩現象，突出表現在農村土地使用權限的封閉和凝固上。《中華人民共和國土地承包法》規定：通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。但在現實中，農地流轉尚無相應配套的可供其具體操作的章程，農地轉讓進退兩難：一方面是政府或集體強制性進行農地流轉，侵害了農民的土地權益。據全國政協經濟委員會統計，1998年至今，全國土地違法案件達80萬宗，中國現有失地農民在4000萬人以上。[3]；另外一方面就是全國許多地方已出現了農民之間無償或低償轉包、轉讓土地，有的甚至轉出方倒貼，嚴重違反了稀缺土地資源使用價值規律。此外，國家還規定農村土地流轉不得改變土地所有權的性質和土地的農業用途，抑制了農村土地進入市場的積極性和可能性，束縛了土地和勞動力這兩大生產要素的合理流動，把9億農民全都緊固在自己的承包田和口糧田上，影響了農村第三產業的發展和小城鎮的建設步伐。三、我國現行農村土地制度非均衡延的外部成因

1、制度創新成本高。制度不均衡產生了獲利的機會能否實現制度的供給,還取決于成本與收益的計算。在制度創新的過程中,面臨著多種成本與收益的核算。一是個體成本－收益比較。新的農地制度創新可能給他們帶來更多收益(包括預期收益),例如更高的糧食產量，貨幣收入,以及股份分紅增加等,同時也要為此付出相應的成本代價,譬如農民的土地轉讓會使轉讓農民喪失了土地，增加貨幣收入卻喪失了糧食收入，承擔的風險增大等。一般說來,只有在收益可能大于成本時,單個行為主體才會產生制度創新的要求從而對由政府設計安排的制度創新持贊同和支持的態度。二是社會成本－收益比較。新的農地制度變革可能會使部分設農、非農社會成員的利益受損，從而成為制度創新的阻礙,進而增加制度創新的機會成本。我國是典型的城鄉二元經濟結構，土地對農民來說不僅僅是一種生產資料，而且承載著過多的就業和社會保障的職能。農村土地創新有可能使部分農民失去土地導致社會不穩定，同時大量農民涌入城市，也會帶來復雜的社會問題。三是政治成本－收益比較。毫無疑問,未來農地產權明晰化和市場化的改革取向。經濟市場化、自由化必定會提高資源市場配置能力，提高勞動生產率，因而有可能增強政府可支配的經濟力量——主要體現為能增加財政收入，從而使權力中心獲得更廣泛的國內政治支持和加強在國際政治經濟談判中的力量，達到鞏固權力之目的。但經濟市場化、自由化所誘發的多元化政治力量可能會弱化權力中心的權威性。

2、“搭便車”問題。我國現行農村土地產權制度制誘致性制度變遷本身所具有的外部性容易導致“搭便車”問題，這就意味著一旦制度被創新和安排，每一個受這種制度安排約束的個體，不管他是否分攤了制度創新的成本，他都能得到同樣的制度服務。由于這個緣故，經濟主體都希望別人分攤制度創新成本，其結果是制度供給不足。這就使得制度供給與制度需求之間的矛盾表現更為突出。因而，在“搭便車”問題困擾下，制度供給不足的非均衡狀態將可能較長時間內持續下去。既然誘致性制度創新受到“搭便車”問題的困擾，那么國家強制性制度供給是否會彌補制度供給不足嗎？新制度經濟學家認為，政府只有在預期收益高于其強制推行制度變遷的預期成本時才會提供新制度供給。如果創新損害具體制度提供者集團的利益，它們就不會為制度創新提供服務，甚至會以國家的名義阻礙制度創新的實現，維持一種低效率的制度。“經濟增長時會出現制度不均衡。有些制度不均衡可以由誘致性創新來消除。然而，有些制度不均衡將由于私人和社會在收益、費用之間有分歧而繼續存在下去。只要統治者的預期收益高于他強制推行制度變遷的預期費用，他將采取行動來消除制度不均衡。盡管如此，如果制度變遷會降低統治者可獲得的效用或威脅到統治者的生存，那么國家可能仍然會維持某種無效率的不均衡。”[4](P396-397)

（3）制度變遷時滯。所謂制度安排的時滯性，是指在新的制度需求和制度供給之間存在一個時間間隔。即新的制度供給要滯后于新的制度需求的出現。在任何一個社會形態和社會階段，由于社會都處于不斷的變化之中，所以，適應某一階段或某一社會情境的制度安排必然隨著社會的變化而逐漸失去作用，新的社會情境便需要新的制度安排，而由于人的認知能力、制度“發明”需要時間及新制度的啟動存在時間間隔等因素，新制度不可能隨著社會的變化而同步調適，因此，制度安排的時滯性是必然的。在一個穩定的社會環境中，由于沒有重要的社會變革，所以制度的安排會隨著社會的逐步發展而展開，時滯性問題表現得不是很明顯，而在一個多變的社會如目前我國的轉型社會中，由于整個社會結構都需要調整，因此舊有制度明顯不能適應新的市場經濟發展的需要，而新制度的產生和有效施行又不可能一蹴而就，因此當前我國制度安排中的時滯性便顯得更為明顯。這一點對于我國農地產權制度創新而言，也同樣適用。

（4）現有知識積累及其社會科學知識的制約。新制度經濟學認為，“正如當科學和技術知識進步時，技術變遷的供給曲線會右移一樣，當社會科學知識和有關的商業、計劃、法律和社會服務專業的知識進步時，制度變遷的供給曲線也會右移。進而言之，社會科學和有關專業知識的進步降低了制度發展的成本，正如自然科學及工程知識的進步降低了技術變遷的成本一樣”[50][P336]。這就是說社會科學(經濟學、法學、政治學等)知識就是認識社會現象的階梯,并決定著改造社會的成本。我國農村土地產權制度創新方向是建立與社會主義市場經濟體制相適應的農村土地產權制度，這是一項全新的事業，在改革過程中面臨的社會科學知識不足是顯而易見的。一方面，經典的理論中闡釋的是土的地社會所有，而我國現階段實行的是土地集體所有；另一方面，西方有比較成熟的土地產權制度理論和模式，但這些理論和模式是建立在資本主義市場經濟個別基礎之上的。因此，如何既堅持社會主義制度又建立和完善現代土地產權制度并沒有現場的模式可供借鑒，只能靠摸索和創新。因而使得制度非均衡的狀態得以較長時間延續。

（5）意識形態剛性。制度創新是經濟主體追求外部利潤最大化的行為結果。只有當經濟主體對一項制度的安排和結構的預期成本少于預期收益時，一項制度安排才會被創新。而經濟主體對制度的成本－收益的看法，則要受意識形態的影響。因為人們是通過成本－收益分析來獲得最大化收益的，而意識形態通過改變經濟主體的偏好體系，對成本和收益的值具有直接的決定作用。“從隨機觀察中可以發現，個人在成本－收益計算中僅以獲得更多的尊嚴作為利益取向的行為模式是廣泛存在的”[6][P60]。我國漫長封建小農社會經濟形成的平均主義觀念、家族和家庭觀念、公私觀念等潛移默化的從各個層面影響著農民主體對農地制度創新成本－收益分析。任何違背農民意愿的制度創新方式都不會得到農民支持和理解，也是難以實施的。2004年，因為首創”家庭聯產承包制”而常被作為“中國農村符號”的安徽省，對全省15個市、60個縣（區）、219個鄉（鎮）共2070個農戶進行了一次深入的摸底調查，46.09％的農民對土地產權私有化持反對意見，贊成的只有28.7％，其余農戶說“無所謂”或回答“拿不準”。農民認為：“家庭承包制”適合我國的實際，不能動搖[7]。

四、結論

我國目前非均衡的農村土地產權制度格局已進入不可持續的狀態，由于農村土地產權制度非均衡而引發的農業發展、農民增收和農村進步等“三農”問題長期得不到解決，各個土地所有權“上級”以所有者的名義來侵蝕農民對土地的使用權和收益權,嚴重阻礙了農民收入的增長；土地隨意的調整以及不得轉讓、繼承、自由種植等限制,造成土地資源不能自由流轉、不能形成農業適度規模經營；大量農村剩余勞動力棄農務工，使得相當大一部分土地處于閑置或半閑置狀態，稀缺的土地資源并沒有得到充分利用。這種非均衡的農地產權制度格局已成為農業發展、農民增收和農村進步的“瓶頸”；體現市場經濟體制要求的新農地制度，已經成為經濟社會中的“稀缺資源”，而在這種非均衡中又恰恰是推動土地產權制度進一步改革的需求因素，這也正是土地產權制度改革過程中進一步展開和深化的基本條件，其結果必然是加速我國農地產權制度創新的力度和頻率,實現制度均衡發展。參考文獻：

[1]光.論制度均衡與制度變遷.經濟研究[J],1992,(6)

[2]光.論制度均衡與制度變遷.經濟研究[J],1992,(6)

[3]李兆清.國家重策出擊“三農”農業稅賦擬5年降至2.4%，財經時報電子版[N]，，2004年2月14日

[4]林毅夫:關于制度變遷的經濟學理論:誘致性制度變遷與強制性制度變遷[A],載科斯、阿爾欽等著:財產權利與制度變遷——產權學派與新制度學派譯文集[C],上海：上海三聯書店，1991

篇（5）

據重慶市國土局披露，重慶市區到2010年總的用地指標是5萬公頃，但目前已用去了4.5萬公頃。重慶市都市圈內用地已經非常緊張。然而，重慶市都市圈內土地使用卻極不合理，其根本原因在于現行土地供應制度存在缺陷。

重慶市土地供應制度改革中的問題

在市場經濟中，土地具有保值增值及投資的功能，土地使用者取得土地使用權必須通過市場，實現土地產權轉移。土地使用制度改革的最終目標，就是要建立與社會主義市場經濟體制相適應的城市土地有償使用制度，充分發揮市場機制對土地資源的配置作用，促進城市總體規劃有效實施，實現城市經濟社會可持續發展。

重慶市從上世紀90年代開始的土地供應制度改革經歷了三個階段：由全面行政劃撥、無償無期使用土地到部分有償使用土地使用權的改革；行政劃撥用地之外的土地使用權有償有期的土地批租；土地的資產化運作。與這三個階段所對應的市場化進程表現為：土地市場開放；土地市場的培育與完善；土地市場化改革的深化。重慶市土地供應制度改革取得了一定的成績，主要體現在：變革土地無償無限期使用為有償有限期使用，使土地資產屬性真正得以實現；促進了土地市場的形成和發育；增加了政府財政收入；加快了城鎮化進程；調整了城市空間布局。

由于傳統體制的慣性作用，市場機制的引入對傳統體制下的一些政策和體制設置不能馬上徹底改變，導致現行的土地供應制度存在許多缺陷，主要表現在：

政府壟斷和調控土地力度不夠

因城市土地大部分在土地使用者手中，導致存量土地多頭供應的局面；城市用地規模過度膨脹、開發區的盲目設置，造成局部供地過量，用地結構不合理。

城市規劃制約著土地市場化配置

規劃的龍頭作用要求首先按最佳的人居環境編制土地空間的發展方向，再用市場機制選擇最佳的投資者，才能確保土地價值的最佳體現。但由于規劃滯后，難以實現土地按市場方式進行供應。

土地市場行為不規范

主要表現在以毛地、生地出讓為主，熟地出讓比重過低，土地的價值未真正得到體現；遠郊區縣土地供應中因短期政績的驅動，急于招商引資發展經濟，招標拍賣出讓比重偏低，零地價出讓土地時有發生。

土地資源優化配置和利用必須建立在有效的土地供應制度上。土地供應制度改革要顯化土地生產力級差，并創造出合理利用的條件。

重慶市都市圈土地供應制度選擇分析

土地供應機制的選擇

在特定經濟制度下，土地供應要素相互作用而建立起來的內在關系總和叫做土地供應機制，它包括土地供應主體、計劃、渠道、方式和手段等。目前存在的土地供應機制主要有：

計劃經濟向市場經濟轉軌過程中的土地供應機制這一供地流程簡單概括為“先立項、規劃，后得地”，用地者只要有計劃立項，就可以申請規劃選址、用地申請，無需競爭或有少量競爭，其供地程序如圖1。

社會主義市場經濟條件下的土地供應機制這一供地模式是依靠以價格機制為核心的市場機制作用來運行的，土地價格的形成是由土地的供求均衡來決定，如圖2。

這一流程包括“規劃、儲備、整治、出讓”四個環節，其核心是依賴土地儲備制度。當土地使用者在取得市場準入許可后方可在市場上選擇已儲備的土地。土地儲備制度是指由城市政府委托的機構通過征用、收購、換地、轉制和到期回收等方式，從分散的土地使用者手中，把土地集中起來，并由政府或政府委托的機構組織進行土地開發，根據城市土地出讓年度計劃，有計劃地將土地投入市場的制度。

通過上述兩種供應機制探討，筆者認為城市土地一級市場供應處于“源頭”地位，政府如果要優化城市土地使用制度，就必須變需求拉動供給為供給引導需求的城市建設用地供給新機制。

都市圈土地整治儲備運作模式的選擇

許多發達國家在城市發展過程中不考慮土地資源問題，出現了土地資源消耗過多等一系列突出問題，在解決城市發展過程中的用地問題上，政府和學術界都提出了一些新的對策和理論，其中以“理性發展”最為突出。“理性發展”理念就是通過加強對土地利用的規劃，確定城市發展邊界，提高城區建筑密度，實現現有城區土地利用效率最大化，復興現有城區，保護自然和重要農田，這一措施即為土地整治儲備。目前國內正在實施的土地整治儲備制度的運作模式有三類：市場主導型運作模式；政府主導型運行模式；政府市場混合型運作模式。結合重慶市實際，筆者認為選擇政府主導型的土地整治儲備制度運作模式較為恰當。其理由如下：

政府主導型有利于確保土地儲備制度建立建立土地整治儲備制度的主要目標是規范土地市場，盤活存量土地，增加土地的有效供給，落實城市規劃等諸多社會經濟目標。要實現這些目標，必須有一定的政府強制性權力，否則就無法實現這些目標，建立城市土地收購儲備的意義和作用也無從說起。

政府主導型是確保土地資產保值增值的必然要求在市場經濟條件下，土地所有權理應在經濟上得以體現，為確保國家土地所有權收益的不流失，作為城市土地所有權代表的城市政府就必然要參與土地市場，一方面要以城市土地所有者身份參與土地儲備全過程，另一方面又要以社會管理者的身份維護市場秩序。從而實現土地規劃權、土地儲備權和土地批發權的三個統一。進入加速城市化發展進程的重慶市，迫切需要通過新的土地供應制度，來發揮都市圈土地應有的功能，實現城市空間結構優化，從而促進城市功能升級。

重慶推行都市圈土地整治儲備制度的對策

隨著土地整治儲備實踐的不斷深入，會遇到許多問題，需要深入研究和探討。

土地收購價格的確定

合理分配土地收益，這是土地收購儲備成功的基本條件，也是實施土地收購儲備的核心問題，因此，需要合規、合理地確定土地收購儲備價格。

實施土地收購儲備涉及的價格或費用主要包括土地價格、地上附著物補償費、職工或住戶拆遷安置費、企業遷移經營建設費以及企業債務等。其中土地價格分兩種：土地原用途價格；土地規劃條件下或土地最佳利用條件下的土地發展權價格。土地收購儲備價格應是介于二者之間的價格。有的人認為土地的增值收益應由土地使用者擁有，然而土地的增值收益是隨經濟發展、人口增加、基礎設施、城市規劃、原土地使用者對土地進行投入等綜合因素來決定的，這里面相當部分是政府歷年投入形成的，因而增值收益的相當部分應該歸政府。借鑒經驗，筆者認為土地收購儲備價格應由具有資格的中介評估機構評估，并經土地估價委員會確認評估價格，將土地原用途的價格加上發展權價格與原用途價格差的35%作為土地使用權收購價格。

協調土地整治與行政管理部門的關系

為了切實貫徹落實“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策，政府必須高度壟斷土地一級市場。市政府按法令規定的儲備范圍，應將城市規劃區內土地統一納入市政府土地儲備，實行“紅線儲備或信息儲備”。

主城各區政府土地行政主管部門會同相關部門，按照經濟社會發展計劃以及城（鎮）總體規劃實施時序要求，提出土地整治計劃，報經市土地行政主管部門批準后，交由土地整治機構執行。土地整治機構根據整治地塊的狀況，擬訂包括土地基本情況、地上物狀況、收購、收回、征地情況、土地取得費情況、規劃預案、資金投入計劃、經濟技術和可行性分析等在內的方案，并上報市土地行政主管部門，經審核同意后，簽訂整治委托合同。土地整治委托合同需要約定土地整治期限、土地整治要求和驗收標準、土地整治成本等條款，以及約定雙方權利與義務在內的整治方案，編制土地整治成本預算報告。房地產-[飛諾網]

新增建設用地整治，土地整治機構持當年整治計劃、地塊詳細規劃等資料，依據程序，向土地行政主管部門申請依法辦理農用地轉用、征用手續，依法繳納新增建設用地有償使用費用后，與土地行政主管部門簽訂土地整治合同。

土地行政主管部門與土地整治機構應該是委托與被委托的關系。土地行政主管部門行使土地管理的職能，而整治機構是企業行為，必須是依法取得土地整治權。土地使用權的收回、收購、征用等行政行為仍由土地行政主管部門依法實施后，將收回、收購、征用取得的土地使用權交由土地整治機構按合同約定期限實施工程行為，且達到驗收標準后，交回土地行政主管部門定期招標拍賣掛牌出讓。

防范土地整治儲備中的投資風險

實施土地整治儲備制度需要大量資金投入，如果投入的資金變現困難，不僅不能盤活存量土地資產，而且可能對金融機構和政府財政產生不利影響。因此，土地整治必須防范投資風險。

土地整治儲備風險從理論上分析，市場風險一般主要來源于客觀條件下的不確定性、決定信息的不充分性和決策者決策水平的局限性三方面。對于土地整治儲備過程中的風險，最大的莫過于非理性因素導致的資金運作風險。其表現在于：對收購價格、再開發成本及土地的收益缺乏正確估算，導致資金無法有效管理，土地整治儲備和出讓無法實施以及還貸計劃無法完成；貸款投資的風險，目前，城市土地整治資金來源主要是商業銀行貸款，而在貸款利率高低、期限長短和投資回收等方面都存在著風險問題；土地整治過程的風險，整治的土地需要拆遷和基礎設施配套，在這個過程中涉及到許多政府職能部門，時間周期無法控制，加之規劃的變更，從而導致整治土地的變現及土地再開發無法順利實現的風險；社會義務的風險，土地整治不恰當地承擔了過多的社會義務，大大增加了整治過程的成本和貸款規模，給整治過程的資金運作產生了巨大壓力和風險；市場的風險。由于市場供求關系的變化，可能產生土地整治規模、貸款規模和還貸周期與土地市場需求不一致，造成整治土地重新閑置和無力還貸。

土地整治儲備風險的防范建立一支高水平、多學科的整治隊伍。要引進懂經濟、善管理、會經營的高級人才；建立投資風險預警機制，定期進行市場情況分析。合理確定整治機構儲備土地的范圍。加強對整治土地過程中成本的控制。貫徹執行風險管理責任制度。對土地整治儲備過程加強宏觀管理和監督。明確規定出讓供應的土地必須是經過整治后的儲備土地，同時對整治儲備機構進行嚴格監督。

篇（6）

1我國土地物權制度的基本理論

物權與債權同為財產法的兩大支柱，但相較于債權，物權具有支配性、絕對性及排他性，故物權法在各國立法原則上均采取物權法定主義規則，即由法律事先強行對物權之種類、內容及其效力等予以規定，而不允許當事人在此內容方面有意思自治。同時又因物權法（尤其是土地物權制度）與各國的政策性規定關聯很強（如各國所有制的不同），這樣各國物權法雖在物權法原則及物權效力上具有相通性，但彼此的物權種類卻因各國的政策性選擇及習慣法的作用而有很大差異。

自物權法的發展及其規范內容來觀察，土地自始至終均為物權的最重要的標的，土地物權是最基本的不動產物權。我國目前有關土地的立法性文件林林總總，雖已達100多件，但從土地為物權標的角度來看，因我國目前尚無完善物權法，民法基本法《民法通則》甚至未使用“物權”之概念（其第五章僅有“財產所有權和與財產所有權有關的財產權”為章名），如嚴格依物權法定主義原則，則除所有權之外，很難依現行法而確定我國的土地物權種類及其體系。此立法背景亦導致法學理論界在闡述我國的土地物權制度時，于概念使用的不規范、土地物權種類及其體系的極不統一與混亂的現狀。相應地亦導致土地經濟學界在概念使用上的不統一（如土地產權概念），故目前在我國確有制定一部物權法之迫切需要。而制定物權法則首應明確我國物權法在民法體系上的選擇與定位，即我國目前的物權立法（實質內容的）與理論研究均經前蘇聯而繼承傳統大陸法系（以德國民法、法國民法為首）一脈，并非英美法系的財產法制度。而在大陸法系，物權是以所有權為核心而建立其抽象體系，并經現代社會的發展而側重向他物權體系拓展，以達物盡其用的社會目的。至于“產權”則為英美財產法上的概念，而英美財產法（包括整個英美私法）是在判例的基礎上發展起來的，沒有由能夠適用于各種具體的財產權利的共同性效力及屬性構建起來的一般性的、抽象性的財產權概念，這與將物權作為與債權相對應的概念，并將支配性屬性寓于整個物權制度之中，講究抽象的演繹方法的大陸法系很不一樣，英美法中的財產權或產權概念很難在大陸法系的物權法體系中找到合適的定義，這是兩大法系的差異性所致。而我國目前所討論或擬將制定的，很明顯是繼受大陸法系的“物權法”制度。故在我國應摒棄產權概念在土地物權制度中的使用。

2土地所有權-公有制的定位

我國土地在所有制上經幾十年的發展已形成現在的分屬國家與集體所有的公有制局面，這是探討我國土地物權法制度的基本前提。土地國家所有權在一些基本理論問題上已有較統一的認識，而集體土地所有權則在以下兩個問題存在爭議：其一，集體土地所有權的主體虛化，不能體現所有者的地位與利益；其二，集體土地所有權的內容遠較一般所有權而大受限制。就第一個問題而言，則已不僅為物權法問題，而關乎所有制度。實際上集體所有權的主體應為全體集體組織成員，但就具體權利的行使倘應由全體成員或須征得全體成員的同意，則在事實上為不可能，故應須在選舉基礎上推舉集體組織的代表，并由此代表（一人或數人）依全體成員的意思來行使所有權，并為全體成員取得因行使所有權而獲得的利益。至于該集體組織的代表如何產生，如何行使所有權等則應由民法及相關法律共同規定。就第二個問題而言，其權利內容的限制實際上是受集體所有的土地用途（無非是為了農耕或非經營性建筑，如宅基用地等）的限制，且倘考慮到目前各國對耕地的保護以及我國公有制的性質，則這一點是不足為怪的。當然在如何限制方面也確實存在許多需完善的地方。

3城鎮國有土地他物權

現代物權法在強調傳統的以所有權為核心的靜態歸屬的同時，更不斷地向動態利用方面發展，其表現則是他物權體系的發達。因為在物權法一物一權主義原則下，一物之上只能存在一個所有權；而在資源有限的現代社會，所有權相對于眾多的人口的需要來講，終是少數，倘再有所有權崇拜的心理作用，則物（社會資源）很難流轉到其最佳或最需要利用人手中，必造成資源的浪費，這樣就必須在所有權（自物權）之外另辟途徑。而物所具有的使用價值與交換價值的二重屬性正好迎合此需要，這樣在物的這二重屬性基礎上構建起來的他物權制度在現代社會獲得巨大的發展，并在將來也深深地影響著物權法的發展趨勢。我國城鎮國有土地使用制度改革實質上亦是按此思路進行的。城鎮國有土地的所有權主體為國家（實代表全體人民）所壟斷，而國家主體為抽象的存在，其權利必須由實然的主體去行使，即設立國家所有權的代表機關。另一方面，既然國家壟斷所有，則在土地交易市場上不可能存在所有權的交易，而城鎮國有土地要改變以前無償無期無限制的使用狀況，并使土地進入地產市場成為交易的客體，則必須尋找另一種土地上的權利替代土地所有權以帶動土地進入流通領域。而這種權利在我國就是土地使用權。

土地使用權概念在各國物權法上并未有見，就概念的科學性來講，此概念并不能完全地揭示其內涵，因為土地使用權的內容依我國現行法的規定來看，并不是單純的使用，至少還應包括占有、土地的開發及收益等權能。但此概念在我國的使用已相沿成習，故立法及大多學者均使用此概念。另自所有權權能之角度看，使用又僅為所有權的一項權能，且用益物權也主以使用為其最基本的權能。這樣在我國就土地的用益物權方面使用“使用權”這一概念時，就不得不繁瑣地限定“城鎮國有土地使用權”、“宅基地使用權”、“農村土地使用權”等以示區別。土地就其用途而言，無非耕作與建筑（包括宅基地）二種，城鎮國有土地使用權的內容則主要是建筑及土地開發，此類似于傳統大陸法系中地上權內容，故大多民法學者主張以地上權概念取代“土地使用權”概念。筆者亦認為采用地上權概念有助于我國土地物權體系的建立。但也應看到：地上權是在土地私有制條件下產生的概念，地上權的內容廣于我國的國有土地使用權概念，即地上權還包含了非開發性經營的宅基地使用權。故在我國采用地上權概念，只須明確在他人土地上從事建筑及開發為其內容，這樣現行的國有土地使用權，農村或城鎮集體土地的宅基地使用權均包括于其中，至于哪些地上權可以進行交易則可由法律規定解決。至于有些學者所認為應成為一項獨立物權的土地開發權、土地經營權，實際上均僅為地上權的內容或權能，已為地上權概念的內容所包括，并無獨立的必要。

我國選擇地上權（下述均用地上權概念代替土地使用權概念）作為國有土地使用制度改革的出發點，其原因在于：①確保土地公有制；②擔保物權（不動產擔保物權僅有抵押權一種）在性質上雖為他物權，但它追求的是土地的交換價值，倘以土地所有權作為抵押權的標的，則在抵押權實現時即會導致土地所有權的移轉，此與堅持土地國有原則不符；③地上權是以追求土地的使用價值為內容的用益物權，地上權的享有與行使以實際占有土地為其基本條件，地上權的移轉與流通，必導致土地占有人（即利用人）的不斷變動，這樣在有序的房地產交易市場條件下地上權的流轉，就必帶動土地流轉到最佳的利用人手中，而絲毫不動搖國家所有人的地位。這樣在私有制國家以土地所有權與地上權為二元交易標的模式，在我國因公有制度原因就僅能體現為以地上權為交易標的一元模式。目前，城鎮國有土地使用權依行政劃撥或出讓合同而取得，在性質上這兩種土地使用權（地上權）均應為物權，只是因取得方式不同而在權利效力上有所差異。

地上權的移轉，自民法上看即為地上權人對其權利標的-地上權依法律行為方式所作的法律上的處分，即地上權人對其所擁有的地上權享有處分權。此處分權的享有為地上權交易市場得以形成的法律邏輯起點。地上權人處分地上權行為的方式大體有買賣、互易、贈與、設定抵押權等。買賣、互易、贈與（此為非交易方式）為依債權行為方式使地上權產生變動；而設定抵押權則是在地上權之上再設定一項不動產擔保物權，于被擔保的債務人不履行債務而導致抵押權實現時，通過變賣、拍賣（在我國現行法上就土地使用權抵押只允許以拍賣方式實現）而使地上權發生變動。故就土地所有權、地上權與地上權之抵押權三者的關系來講，構成立體層次的物權關系，即由國家土地所有權中派生出地上權，再在地上權之上設定抵押權，前者以土地為標的，后者則以地上權為標的。地上權人通過買賣、互易、設定抵押權等方式使地上權進入流通領域，進而形成房地產交易的二級、三級……市場。

地上權可否成為租賃行為的標的，因1990年《城鎮國有土地使用權出讓與轉讓暫行條例》與1995年《城市房地產管理法》先后規定的不同而有爭議。租賃權雖然在近現代民法中有物權化的趨勢，但仍屬債權，且是以對標的的用益（即追求使用價值）為內容的用益性債權。既然要使用，則必須要求以對客體的實際占有為前提，這樣亦必然要求租賃權的客體必須是有形的實體物。而地上權為不動產物權，顯然不成為使用的標的。當然地上權人仍不妨以其所取得的土地出租于他人，但此時租賃之標的為土地，而非為地上權，且還應視法律或地上權設定合同（即我國現行法上所稱的土地使用權出讓合同）中地上權人有無出租的權能而決定。

4集體土地他物權

集體包含著各種具體而特定的集體組織，依此集體土地所有權在理論上應存在不同集體組織間以及集體與國家間土地所有權移轉的可能。但實際上在我國集體與國家只存在由集體土地所有權變為國家所有權一種可能（且此又大多依征收、征用等行政方式實施），而集體與集體間因土地的不動性，土地所有權的交易也很少見，故此集體土地物權的重點仍在于他物權制度上。集體土地用于建筑時，其他物權內容已包含于上述地上權概念中。集體土地用于農耕在現行法稱之以“土地承包經營權”。筆者認為“農地耕作權”概念較能恰當地反映其權利內容，因為承包經營權是自取得權利之合同行為來命名的，且易與企業的承包經營行為相混。農地耕作權的主體基本上是集體組織的成員，其取得雖以自愿性合同行為為基礎，但實際上是按人口分配的，這一點是由我國的農業人口占大多數的現實所決定的。雖有學者提出農地耕作權的主體可以是集體組織成員以外的人，對于那些未能取得農地耕作權的農民可以通過健全的社會保障制度以保證他們的生活需要。但筆者認為，農地的平均分配耕作雖受小農經濟的局限，但在目前的中國農村允許農地的自由流通仍不具備現實可操作性。問題的關鍵在于如何保障農民的積極性，這在物權法上的解決方案則是保障農民所取得的農地耕作權，即在期限上規定農地耕作權應有合理的相當長的最低存續期間，以保證農民的長期投資而避免短期行為；在權利效力及內容上，賦于農地耕作權的物權性，使農民可依物權的絕對性、排他性及優先性等效力規則主張自己的權利，以防止他人的不法干預。

5相鄰關系與地役權

土地因其不動性而須毗鄰。若彼此毗鄰的土地歸屬于不同的所有人，而各所有人各依自己的意思與利益需要任意在自己的土地上行使權利，自由地利用土地，則必影響相鄰一方對土地的利用，其土地的價值也必受損及，故有自立法上予以相互調節的必要。相鄰關系（不僅針對土地，其他相鄰不動產也包括其中），則是自立法上對相鄰土地的利用作最低限度的調節，而地役權則是相鄰土地的所有人為更高要求的利用通過相互協商產生的彼此權利的較高程度的調節。在土地私有制下，相鄰關系在本質上是相鄰一方土地所有權的擴張，相應地是另一方土地所有權的限制，不成其一項獨立的物權。此擴張或限制是土地所有權中的應有之義，或者說是法律強行規定的，不須相鄰各方所有人之協商，故也就不必要專為相鄰關系而辦理不動產登記。但地役權在本質上是相鄰土地各方所有人意定的產物，故構成一項獨立的物權，是以用益為內容的不動產他物權，其成立必須滿足不動產登記要件。

就相鄰關系與地役權，各國立法規定不一，有就二者均予以規定的，有僅就相鄰關系進行規定，而將地役權內容納入相鄰關系之中。我國現行民法僅規定了相鄰關系，而未規定地役權，且相鄰關系的規定非常簡單，難以適應現實的需要，較多數學者認為除完善相鄰關系的規定外，還應規定地役權這種物權，以適應物權主體不同層次的需要。這一點筆者深表贊同。但必須注意到在我國土地所有制特色下，相鄰關系的本質應重新理解。因為在我國土地所有權二元格局下，相鄰關系在土地所有權間雖有發生，但多體現在不同利用主體間，故此相鄰關系不應機械地理解為所有權內容的擴張或限制，而應擴張理解為土地用益物權（地上權與農地耕地權）權能的擴張或限制。當然在同一所有人（國家或集體組織）將其所有土地設定用益物權于他人時，亦可在用益物權設定合同中依據所有人的宏觀規劃而對不同用益物權人的權利進行限制，從而起到調節相鄰土地利用關系的作用。

6土地物權的登記

物權因其法定主義規則、絕對性屬性，以及排他性、優先性效力，對社會公眾的利益影響很大，所以又產生物權公示原則，并因此公示而產生物權公信力原則。物權公示在動產以占有為方式，在不動產以登記為方式，這在各國物權法中概莫例外，只是在其公示的效力方面有不同規定而已。我國因無物權法，在不動產物權公示方面的規定亦極不完善。首先在集體所有制土地方面，土地登記制度幾乎是空白的；其次是城鎮國有土地方面，雖近幾年頒布的法律強調登記，但也未能明確揭示土地物權登記的效力。故有必要建立完善的土地物權登記制度，這是在法律有序化環境下國家對土地進行宏觀管理與控制的唯一手段，也是土地物權人的物權得以保障的外部表現與依據。

完善土地物權登記工作，應做到如下幾個方面：第一，應明確國家與集體土地所有權客體的范圍。國家所有土地與集體所有土地雖在立法上有其原則性規定，但仍須通過登記造冊而予以具體化、明確化。第二，應明確規定，以法律行為方式進行土地物權交易的，土地物權登記應為其取得物權的生效要件。

這一點與我國現行民法理論中有關物權變動不采德國民法上的物權行為主義而采折衷主義方式相適應。而在《城市房地產管理法》及有關法律中對這一點規定極不明確。第三，以非法律行為方式的征用、繼承等取得土地物權的，應明確規定在未辦理登記手續前，取得人不得處分其所取得的土地物權，即強調此時土地物權的登記的對抗性效力。第四，應明確土地物權登記的公信力，即應保護因信賴土地物權登記狀況而進行土地物權交易的善意第三人，以保護土地物權交易的安全性。

「參考文獻

1.柳經緯，從我國土地制度之變革看物權法之廢興，政治與法律，1996年第3期。

篇（7）

21世紀上半葉，中國將完成農業的現代化改造。隨著現代化程度的提升，現代農業對規模經濟的要求與現行分散承包的土地制度之間的矛盾將日漸加劇。如何通過現行土地制度的創新加速我國農業現代化進程，是一個具有重要意義的研究課題。

一、土地制度創新的約束條件和方向選擇

土地制度不是某種因素、某種力量作用的簡單函數，它是某個特定時期特定政治、經濟及社會諸多因素共同作用的產物。土地制度創新必須充分考慮到制約其生成的種種條件。制約我國當前土地制度創新的主要條件有：

第一、我國是社會主義性質的國家，生產資料的公有制始終被認為是決定經濟社會主義性質的基礎。由于土地的特殊重要性，決定了土地制度不僅是農業部門最重要的制度安排，而且是整個社會經濟制度最基本的方面。特別是對于那些農業比重還很高甚至是國民經濟主體的發展中國家來說，土地制度更成為整個經濟制度的基礎和核心。鑒于我國整體經濟性質和土地制度在整個經濟制度安排中的重要地位，現階段土地制度的創新不能也不應當越出公有制的框架。

第二、從總體技術特征來看，我國尚處于從傳統農業向現代農業的過渡階段，廣大中、西部地區，傳統農業的特征還相當明顯。全社會70％左右的人口仍然要依靠這個最原始產業提供生存保障，近50％的社會勞動人口仍然只能從農業中得到就業機會。根據馬克思生產關系適應生產力性質的原理，現階段土地制度安排必須與農業發展過度性階段的生產力水平相適應，而不能超越農業發展階段去建構現代農業階段的先進的

土地制度模式。

第三、農業現代化是我國農業發展追求的而且是希望盡早實現的目標，現階段土地制度安排應有利于將農業生產導向現代化目標。鑒于龐大的人口基數和不斷增長的人口壓力，以及工業化加速導致農業資源的非農轉移，糧食安全問題已成為政府推動農業發展的首選目標。政府這一農業發展目標偏好，決定了它必然傾向于有利于上地產出率提高的土地制度選擇。增加農業生產收人，縮小農業生產與非農生產之間的利益差距，是農民從事農業生產所追求的最現實的目標。上地制度的設計必須有利于滿足農民對收人增長目標的追求，這＃才能使農民成為推動農業發展最積極的力量。我國現階段土地制度的設計，既要有利于政府產量增長目標與農民收人增長追求之間的協調，又必須使它納人有利于推進農業現代化早日實現的長遠目標的軌道。

第四、一種土地制度是否合理有效，最終只能由農民在這種制度下的行為反映作出檢驗。一種可行的土地制度，不僅不能背離廣大農民的意愿，相反應當反映他們的利益要求。在我國農業發展現階段，占有土地是廣大農民最基本的愿望，土地的流轉化程度低就是證明；產權不受侵犯是來自農民最強烈的呼聲，一個重要表現就是農民對過重負擔的抵制和抱怨；家庭經營是最受農民歡迎的生產組織形式，改革前后農民截然不同的工作態度是最有力的說明。

土地產權制度的有效性，來自制度安排與其所對應的約束條件的協調性。針對不同的約束條件，只能實行不同的土地制度安排。我國新型土地產權制度，只能在上述約束條件給定的框架內生成，并且只能是這些條件的內在要求處在耦合和均衡狀態時的產物。上述約束條件給定的我國現階段土地制度的創新空間是相當狹小的。它們決定了我國土地制度創新只能沿著如下方向推進；（1）在土地集體所有制不變的前提下，尋求產權主體明確、產權權能完善的新型集體所有制實現形式。也就是說，雖然對現行土地集體所有制的改革是必要的，但這種改革最好是集體所有制的完善或新型集體所有制實現形式的建構，而不應是對集體所有制的替代。（2）在家庭經營不變的基礎上探求土地資源有效配置方式和有利于農業現代化實現的土地利用方式。家庭經營方式的改變，不僅背離了廣大農民的意愿，也會使政府糧食總量增長目標至少經受不確定性的風險。

二、土地股份投包制：新型土地制度模式的設計

在理論界提出的各種土地制度模式中，完善家庭承包制模式對現階段土地制度創新約束條件的考慮相對最為充分，因而它受到政府的推崇并成為我國現階段上地制度建構的主體模式。這一模式最積極的意義在于對家庭經營方式的充分肯定。這種肯定首先源于推行改革20年來農業家庭經營的成功實踐，并且可以從世界農業發展的普遍經驗中獲得支持，同時現代產權理論和農業發展經濟學中亦不乏理論依據。但是，家庭承包制完善模式的最大問題在于，它對傳體體制下形成的土地集體所有的權屬關系存在的固有缺陷采取回避態度，試圖繞過所有制通過經營形式的改善來克服根源于所有制的產權缺陷。不可否認，這只能延緩和積累矛盾，不可能從根本上克服現有土地產權制度的不足進而刺激農業增長。

在現有土地制度創新模式中，土地股份合作制最具創新意義。一方面它在集體所有制或公有制的前提下比較好地實現了集體產權的明晰化，另一方面又為土地的集中和規模化經營提供了一條極富啟發性的思路；一方面它迎合了農民實實在在占有土地的愿望，另一方面又滿足了政府土地制度創新低政治風險的要求。不難分析，土地股份合制與我國現階段土地制度創新依賴的約束條件之間在很大程度上也是協調的，因而它的出現受到理論界和決策部門的高度關

注。現有土地股份合作制探索反映出來的最突出問題，是存在著以合作化經營或集體化經營否定家庭經營的傾向。盡管其出發點是試圖克服家庭分散承包帶來的規模不經濟，但這種傾向還是值得認真反思的。因為農業中集體經營的低激勵效應和高管理成本不制轉變為土地股份共有制，并把股份共有制視作集體所有制的新型實現形式。土地股份投包制提出的主旨在于消除一些土地股份合作制理論與實踐中的一個重要誤區，即忽視農業產業特性而試圖以集中化、統一化經營取代農戶的個體經營。因此，與土地股份合作制相比，土地股份投包制的突出特點，是試圖使家庭經營方式在土地產權清晰健全、土地配置規模合理的基礎上繼續成為農業持續增長和農業現代化實現的制度性保證。

三、家庭承包制向土地股份投包制的過渡

土地股份投包制設計的基本目標，是希圖在較易得到政府和農民雙方接受并支持的基礎上，建構起土地合理流轉和有效集中的機制，從而實現從傳統農業向現代農業的順利過渡。土地股份投包制的現代化指向和規模經濟偏好決定了其建構的主要條件是，農村非農產業應有相當程度的發展，農業勞動力能夠實現較大規模的非農轉轉移，使目前緊張的人地關系與勞地關系得以改變。如果沒有二、三產業的快速發展創造出相對寬松的人地比例關系，70％左右的農業人口依然凝固在農業上實現就業和維持生存及低水平發展，那么，以減小土地有效流轉阻力的土地股份化設計必然失去意義，以擴大農戶經營規模的投包機制亦無發揮作用的可能。

土地股份投包制建構條件表明，目前我國大部分地區特別是二、三產業發展落后的中、西部地區，還不具備該模式普遍推行的條件。因此，上地股份投包制在我國的建構，第一，在時間上將是一個長期的過程，因為我國農業人口的比重還很高，農業人口的非農轉移任務還相當艱巨；第二，在空間上將由點到面逐步擴展，首先在二、三產業發展較快地區形成，然后隨著非農產業發展的地域擴張而逐步推開；第三，在農業發展戰略上，應把土地股份投包制的建立與加速二、三產業特別是農村非農產業的發展結合起來。

土地股份投包制是土地制度變遷的目標模式，而這一制度變遷的起點則是現行的家庭承包經營責任制。由于在土地所有制和經營方式方面的一致，使得兩種制度模式之間能夠實現較好的銜接。其銜接過渡可以通過三個階段完成：

1、由農戶土地承包權向農戶土地股份所有權轉換階段。（1）認定目前集體土地按人均承包的合理性；（2）限定這種合理性的有效期限為截止目前，以后土地不再根據人口的變動而調整；（3）在承包權穩定化的基礎上，賦予農戶對經營的集體土地份額的股份所有權；（4）實行土地股份所有權和相應份額土地經營權的統一，農戶可以直接經營自己應占股份的土地。

2、股權與經營權統一向股權與經營權分離的轉換階段。在農村二、三產業獲得一定發展和非農就業機會增加的基礎上，確立股份共有土地的經營數量下限，促成小規模經營農戶在持有土地股權的條件下尋求農外就業和放棄經營土地，將土地逐漸向少數種田能手手中集中。

3、股權與經營權分離的完成階段，即社區農民股份共有上地的少數農戶規模經營階段。這時，原大部分農民持有土地股權而在非農部門就業，少數農民通過竟包在完成農業稅和交納地租的基礎上實現土地規模化經營。

參考文獻

1、R．科斯等：《財產權利與制度變遷》，上海三聯書店，1994年。

2、D．諾斯：《制度、制度變遷與經濟績效》，上海三聯書店，1994年。

篇（8）

我國當前土地承包金制度立法欠缺。如專門調整規范土地承包經營的《農村土地承包法》，雖然首次以法律直接規定土地承包雙方當事人的權利和義務，但在承包合同的條款及當事人雙方的權利和義務條款中均未提及土地承包金，僅在第45條對以招標、拍賣、公開協商等方式進行的其他方式的承包中，提到承包金的確定、議定問題；現行的《物權法（草案）》雖然明確規定了土地承包經營權的物權性質，可在整個條款中也未涉及到土地承包金的問題。這不是說在我國法律上沒有確立土地承包金的必要，相反地在我國現階段，確立土地承包金制度具有多方面的意義。

有助于土地承包經營制度的有效實施

土地作為重要的生產資料，具有巨大的經濟價值，尤其對于廣大農民來說，其重要性自不必說。但是在各行各業急需大量用工、人員可以自由流動的今天。如果取消了土地承包金，完全采取“無償”的方式，那么上述具有成員資格的農民也會要求自己的一份土地。近些年來，我國農村許多地方棄耕、拋荒或毀田、濫占農地建房等破壞地力、改變土地用途的現象的出現固然是農地經濟效益的低下造成的，但土地承包金的約定不明，承包人責任不清顯然也是一個重要原因。

規定適當的土地承包金對土地承包人起著一定的“刺激”作用，它意味著如果土地承包人不積極行使土地權利獲得較大收益的話，將會無利可圖甚至得不償失，從而刺激農民要么積極有效地使用土地，要么一心一意去從事其他工作或放棄土地承包，或將土地流轉出去交給有能力有條件能使土地較大增值的人使用。這樣土地承包金的確立，既使得無能力或不愿意種地的人打消了白白獲得土地的念頭，又使得有能力、有愿望種地的人通過自愿承擔相應數額的土地承包金的方式獲得適合自己需要的土地，從而保證土地使用效益的最大化，使土地承包經營制度的實施既注重了公平又兼顧了效率。

有助于促進農民增收

我國政府近年來一系列的農村改革措施，其中最重要的內容就包括取消城鄉統籌、農民的各種集資收費、農民的積累工和義務工，調整農業稅和調整農業特產稅，就是要減輕農民負擔，積極促進農民增收。那么怎樣做到減和增呢？

我們都知道，過去我國鄉村一級的運行很大程度上依賴于與農業稅相關的各種地方附加，現在這些沒有了，那他們的收入從何而來，或者說會不會產生新的隱性的債務問題？他們會不會因為土地承包金法律沒有作規定而在上面做文章？因此，法律明確規定土地承包金可避免在土地承包金問題上導致農民新的隱性的債務的產生。另外一方面，黨和國家改革措施是要推進農業結構調整，發展農業產業化經營，轉移農村富余勞動力，土地承包金的確立可以起到這樣的作用，這點前文已有分析。而當不種田的農民下決心把承包地流轉出去去從事其他工作時，他不僅在土地流轉中獲得收益，而且在從事其他工作中還能增收，當然土地經營者也可以更好地進行規模化、產業化經營，取得更多收益。

有助于促進農村的穩定

《農村土地承包法》第5條規定：“農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發包的農村土地。”“任何組織和個人不得剝奪和非法限制農村集體經濟組織成員承包土地的權利。”因此可以說，在法律上農村集體經濟組織成員都應享有土地承包經營權。但實際上，由于《農村土地承包法》實行“增人不增地、減人不減地”的原則，并明確規定，在長達30年的承包期內發包方不得收回和調整承包地，應當用于調整的承包土地或者承包給新增人口的土地只能是機動地、新墾地、退包地等。這也就是說發包方若沒有機動地、新墾地、退包地，將無法調整土地，在承包期內新加入的成員（如因出生或入籍）也享受不到土地承包經營權。即使在那些切實取得土地承包經營權的成員之間，也會因為自身情況的差異及各種原因而獲得數量不等的土地承包經營權。為此，近些年來我國土地承包經營權益問題糾紛時有發生，甚至演化為嚴重的社會后果，這是當前我國農村不穩定重要因素。向土地承包人或土地實際使用人收取一定的承包金，然后將土地承包金取之于民，用之于民，用于農民的集體福利、公益事業和土地承包保障等，使放棄、少包或無地可包土地的農民可以從中受益，使因婚姻關系變動客觀上在新的承包期到來前無法再分得土地的婚姻當事人可以得到土地承包保障金。這樣就可以在很大程度上緩解因土地承包經營權益問題而發生的糾紛，又增強集體在農民心目中的地位，使其個人利益與集體利益密切相關。

有助于解決農村公共事業等投入匱乏問題

2005年11月29日至12月1日在北京召開的中央經濟工作會議明確提出，要加強農村基礎設施和社會事業建設，加快推進農村道路、飲水、電網、通信等基礎設施建設，繼續增加農村教育、文化、衛生等方面的投入。我們欣喜地看到，我國財政正在逐步向公共財政轉變，財政投入已經涉及到了農村的各個領域，但我們應清楚由于農村地域的廣闊、人口的眾多，在相當長的時期內，農村的問題主要還要靠自己，單靠國家投入是不行的。那么經費何來？有人主張采取“一事一議”，筆者認為此法其結果只能是耗時、費力、無果無錢、無事能成，從長遠和農村實際考慮主要還要靠基于土地所有權而收取土地承包金，這是土地承包金作用使然。

有助于農村集體所有權的體現

篇（9）

土地儲備制度在我國的興起

綜合來看，我國土地儲備制度率先在市場經濟較為發達的深圳和上海得以實施。此后，杭州、廈門、南京、青島、廣州、鄭州等城市也先后成立土地儲備機構，開展土地儲備工作。目前我國已有近半數的市縣建立了土地儲備制度。我國土地儲備制度的含義是：由城市政府委托或設立的專門機構，對通過收回、收購、置換、征用等方式取得的土地進行前期開發、整理，并予儲存，根據城市土地利用規劃和年度用地計劃，將所儲備的土地以招標、拍賣等方式有計劃地投入市場，以供應和調控城市各類建設用地需求的一種經營管理制度。

城市土地儲備制度應用狀況

近年來，土地儲備制度在我國一些城市的運作取得了巨大成效，在完善土地市場、控制土地供應、促進城市產業結構調整和基礎設施建設等方面的優越性已逐步表現出來。但是，隨著土地儲備實踐的深入，人們對該制度在房地產市場的影響方面存在著許多疑慮。

地價房價上漲，開發市場起點不公

在已建立土地儲備制度的城市中，土地出讓價格大幅上揚，商品房價格隨之上漲。以杭州市為例，近年來該市地價、房價呈不斷上揚趨勢。同時，與目前的土地出讓價格比較，實施土地儲備制度前的我國城市土地出讓價格很低，制度實施前后地價差異很大。相鄰地塊的兩個項目由于土地成本的差異，導致開發的起跑線不公平。如何平衡制度實施前后一級市場的價格差異，如何在歷史與現實之間找到平衡點，是當前困擾我國許多城市政府的一個急需解決的問題。

市場結構失衡，多層次需求難滿足

我國推行房產改革政策的目的是采取多渠道、多途徑來滿足城鎮居民不同層次的住房需求。有人認為，土地儲備的實施在一定程度上影響了這一目標的實現，它導致房產開發走向集約與壟斷，市場逐漸被一些實力強的開發企業所占據，小型與實力較弱的開發企業被淘汰出局，而當前實力強的開發企業著眼于高檔和高回報開發，銷售的對象是高收入群體。即使是面向普通工薪階層開發的經濟適用房，開發檔次和市場價格也較高，部分消費者難以承受。房地產市場結構的失衡使多層次的住房需求得不到有效滿足，也造成高檔商品房供需矛盾加大。

土地儲備制度對房地產市場影響的分析

作為土地資源的配置方式之一，土地儲備制度的實施必然對房地產市場、土地資本市場產生影響。但是，該制度是否是引起城市地價上漲的主因，這就需要深入研究，它直接關系到我國城市土地儲備制度今后的發展與完善。

對城市土地價格上漲的分析

糾正扭曲的地價是城市地價上漲的直接原因我國土地儲備制度是在土地真實價值受到抑制，土地價格嚴重扭曲的情況下建立起來的，招標、拍賣方式帶來的地價合理上漲是土地價值的真實體現。在先前不規范土地市場中，地價或成交價低，一方面是土地隱型市場不注重價格杠桿作用的結果，另一方面灰色交易造成了國家利益的嚴重損失。據測算，我國的土地資產有25萬億元。由于種種原因，目前全國土地資產每年流失近100億元。實施土地儲備制度，土地市場在公平、公開的平臺上運作，必然帶來地價的上漲，其實質是國家作為土地所有者對土地收益權的體現。

土地市場無序炒作是地價上揚的重要原因目前在建立土地儲備制度的城市中，招標拍賣出讓土地出現了地價的非正常上漲。日本學者野口悠紀雄曾用現實地價與理論地價的差異來衡量東京市土地市場的健康狀況。其中的理論地價是指地租的資本化。結合我國的實踐，政府在土地的出讓環節中都要確定基準地價、標定地價和出讓底價。其中，基準地價是指政府按土地級別、用地類型或區段位置評估確定的平均價格。它是政府宏觀調控地價和進一步評估標定地價、出讓底價的基礎；標定地價是政府根據需要評估的具體地塊，在正常土地市場和正常經營管理條件下某一日期的土地使用權價格。它是政府出讓土地使用權時確定出讓金額的依據；出讓底價是指經具有土地評估資格的機構按規定的程序進行評估后，由市土地行政主管部門根據基準地價和標定地價所確定的土地使用權價格。由此可見，這三種價格在一定程度上具備了理論地價的含義，土地出讓價格只有在理論地價的合理范圍內波動才是正常的。

土地儲備對土地價格的影響不大以杭州市為例，對該市自實施土地儲備制度以來的土地儲備庫存量和土地交易價格進行相關分析：土地儲備庫存量（DS）與土地交易價格(DP)的相關系數為0.659，為顯著相關。但在對該樣本相關系數進行顯著性檢驗時發現t值偏小，總體相關系數接近零值，土地儲備量與土地價格呈弱相關關系。對土地儲備庫存量（DS）與土地交易價格（DP）進行簡單回歸分析，土地儲備庫存量對地價的解釋能力較弱。

DP=1636.75+13.92DS(t=1.752)

擬和優度檢驗R=0.435，F=3.080，DW=1.940

LN(DP)=7.001+0.221LN(DS)(t=3.125)

擬和優度檢驗R=0.206，F=1.038，DW=1.819

由以上回歸模型的解釋，土地儲備庫存量與地價間的相關關系較弱。土地儲備庫存量每增加1萬平方米，對地價平均有13.92元/平方米上漲的貢獻。按照彈性解釋，如果土地儲備庫存量增加1%，地價只變動0.221%。通過以上分析可知，土地價格上漲并不是由土地儲備制度造成的，土地儲備對土地價格的影響不大。

對商品房價格上漲的分析

房價上漲是多種因素共同作用的結果。其中，開發成本、市場需求等因素是主要的。

開發成本上升是房價上漲的主要原因在土地拍賣供應方式中，開發商的土地成本投入數額受到市場競爭的影響，必然以市場最高價才可競得理想的土地。而將土地成本增加部分轉嫁至房價是開發商轉嫁開發風險的必然選擇。以杭州市為例，對該市自實施土地儲備制度以來的商品房銷售價格和土地交易價格進行相關分析：房價（HP）與土地交易價格（DP）的相關系數為0.980，為高度相關。對房價（HP）與土地交易價格（DP）進行簡單回歸分析，土地交易價格對房價有很好的解釋能力。

HP=815+1.079DP(t=9.849)

擬和優度檢驗R=0.960，F=96，DW=2.996

LN(HP)=2.566+0.718LN(DP)(t=10.232)

擬和優度檢驗R=0.659，F=7.73，DW=3.355

由以上回歸模型的解釋，房價與地價之間有很強的正相關關系。土地交易價格每增加1元/平方米，對房價平均有1.079元/平方米上漲的貢獻。按照彈性解釋，如果土地交易價格增加1%，房價將變動0.718%。房地產市場需求的相對旺盛是拉動房價上漲的又一因素目前我國正處于城市化的加快發展階段，土地供應的高度壟斷直接導致城市用地需求猛增，間接影響城市房地產開發進程和總量增加，進一步導致房屋需求上升。需求的相對旺盛必然引起房價的上漲。以杭州市為例，對其近年來的商品房銷售價格和商品房銷售面積進行相關分析：房價（HP）與商品房銷售面積（M）的相關系數為0.969，為高度相關。對房價（HP）與商品房銷售面積（M）進行簡單回歸分析，商品房銷售面積對房價有較好的解釋能力。

HP=-236.18+12.814M(t=7.844)

擬和優度檢驗R=0.940，F=62.67，DW=2.564

LN(HP)=2.11+1.065LN(M)(t=8.242)

擬和優度檢驗R=0.646，F=7.30，DW=3.444

由以上回歸模型的解釋，房價與房屋銷售面積之間有較強的正相關關系。商品房銷售面積每增加1萬平方米，對房價平均有12.814元/平方米上漲的貢獻。按照彈性解釋，如果銷售面積增加1%，房價變動1.065%。

土地管理上的缺陷也在一定程度上影響了房屋的整體價格水平我國一些城市從鼓勵扶持某一事業發展的目標出發，曾相繼出臺了一系列土地優惠政策，主要針對經濟適用房、以房帶路、招商引資、扶持骨干企業、幫助特困企業等等。由于政策執行上的自由度大，管理很難到位，造成土地資產流失，也沒有達到扶持的目的。此外，由于國家對經濟適用房土地獲取、設計方案、購房對象范圍限定等方面還缺乏嚴格有效的管理，一些房地產開發商千方百計以經濟適用房名義取得劃撥土地后，不按國家規定的標準建設經濟適用房，造成了房地產市場競爭不公、產品結構不合理和土地供應的無序。

因而土地儲備制度對我國房地產市場的負面影響不大，不會直接導致房地產價格上揚。

完善土地儲備制度的對策建議

為了使土地儲備制度對我國城市建設發揮更大的作用，有必要對該制度進行進一步的完善，具體建議如下：

合理控制土地儲備的范圍和數量

土地儲備制度是確保政府切實壟斷土地一級市場的一種管理制度。但必須指出，不能以壟斷影響土地市場的發育，也不能盲目擴大土地一級市場的邊界，必須正確處理政府調控與市場配置的關系，合理控制進入土地儲備的范圍和數量。我們認為，在地價上漲過快的城市，完全可以通過成立有形的土地交易市場，允許一些有閑置土地的企業上市交易，這樣既可以讓閑置的土地盡快流動起來，增加土地供應量，也可避免土地資源浪費。科學合理地確定土地儲備數量是土地儲備制度正常運行的重要保證。但土地儲備過多，會造成資金占用過多，加大土地儲備機構的經營風險。合理的土地儲備數量要根據土地市場供求關系來確定，而土地供求取決于社會、經濟、政策等若干因素，要通過對相關歷史數據進行統計分析，設計需求預測模型，進而得出最佳土地儲備數量。

加大土地供應結構的調整力度

土地供給結構與需求結構的協調均衡是土地市場供求平衡的更高層次的要求。在目前我國一些城市已出現地價、房價大幅上漲的情況下，土地儲備機構不僅要根據市場的實際需要和經濟發展實際及時地掌握土地投放總量，更要從市場細分的角度，適時調整各類不同用途的土地儲備量和供給量，化解土地市場供需失衡的矛盾。就當前我國房地產市場狀況而言，當務之急是緊縮城市中心區住宅用地和城市高檔房地產用地，對開發高檔商品房，不僅要從供給源頭上進行限制，還要以高地價、高稅收等手段加以限制；落實經濟適用房、廉租房政策，對面向百姓的商品房所用土地要適當放寬，滿足居民日益增長的住房需求。在“放寬”政策的同時，要切實規范土地行政管理行為，避免土地供應政策帶來的漏洞。

建立健全相關配套的法律法規

建立健全相關配套的法律法規，用配套的法律手段解決現實中的問題如公益型用地的收購與管理、原建成區的隱形土地市場問題等等；同時要嚴格執法，加大管理力度，使土地儲備工作順利進行。建立依法監督的機制，對儲備機構的工作進行監督，以保障儲備目標的實現應建立土地儲備工作信息公開制度，盡量公開土地儲備機構在土地收購、開發、儲備和出讓環節中的資料和信息，便于各方的監督和投訴。同時，通過公開如年度土地出租、出讓計劃、一級土地市場交易資料、土地儲備數量等市場信息，促進房地產開發市場的理性發展，引導市場化的開發商能夠根據信息進行分析預測，做出理性的投資決策。

強化土地儲備管理的監控職能

土地儲備管理監控職能的弱化嚴重地阻礙了城市土地市場和房地產市場的健康有序發展。因此，要強化土地儲備管理的監控職能，加強對土地使用狀況和土地價格的全程監控和跟蹤管理。具體來講，監控的內容一是建設用地的選址、用途是否符合城市土地利用總體規劃和城市建設規劃的要求；二是建設項目是否按法定程序和審批權限申請和審批，有無違反規定用途使用土地；三是土地利用是否按規定的進度進行建設，有無占而未用的土地；四是土地價格是否合理，是否故意抬高地價或壓低地價，從事炒賣地皮的非法活動。同時，與房地產管理部門密切配合，實行地價與房價的鏈接管理，杜絕房地產市場不合理定價行為。

重構土地儲備的組織體系

在我國城市建立土地儲備制度的初期，以杭州市為代表的分層次兩級管理模式的組織體制的運行比較順利。但隨著土地儲備制度實踐的深入，這種體系的弊端日益暴露。一方面，土地儲備機構掛靠土地行政管理部門，接受后者的直接領導，致使其地位弱化，運作效率不高；另一方面，在土地儲備實施中需要相互配合的城市規劃、計劃、建設、財政、環保、房管等多個政府職能部門之間的責任不清，未形成協作的格局。

為此，應該對土地儲備機構掛靠于土地行政管理部門的現有體系進行改革。其目標是，建立由市土地與房產管理委員會直接領導土地儲備機構的新體系。具體內容是：城市政府通過機構改革，對與城市土地利用和管理直接有關的部門進行整合，組建土地與房產管理委員會。該委員會下設土地管理、房產管理、城市規劃以及土地儲備等若干辦公室。新的組織體系有利于提高土地儲備機構的地位，為充分發揮其作用提供條件也有利于各部門之間的協調。

參考資料：

1.楊遴杰、林堅、高永，國外土地儲備制度及借鑒，中國土地，2002（5）

2.吳次芳、譚永忠，我國城市土地儲備的幾個問題，城市問題，2002（5）

3.劉田，構筑土地市場巍峨大廈——紅五月縱橫談，中國土地，2002（6）

篇（10）

（一）我國農村集體土地產權的基本構成

一是我國農村的集體土地所有制，是在一定的范圍內由勞動群眾共同占有土地的一種共有制形式。二是我國實行集體土地所有權與使用權相分離的制度。我國農村集體土地的用益物權除地役權外分三個部分：農用地；宅基地；集體企業建設用地以及農村集體公益事業用地。

（二）我國農村集體土地確權登記現狀

截至末，全國集體土地所有權登記發證覆蓋率66％，集體建設用地使用權登記發證覆蓋率46％，宅基地登記發證覆蓋率80％。

（三）我國集體土地征收和流轉中的收益分配現狀

目前，我國集體土地的收益主要產生于征收和流轉過程中。國家對農村土地進行征收后，政府通常得給予四種補償費用，即土地補償費、安置補助費、地上附著物及青苗補償費。而農村集體建設用地流轉收益分配主要包括：集體建設用地土地使用權設定的收益分配和集體建設用地土地使用權再轉移的收益分配。

1、農戶的承包地被征用后，土地補償費和安置補助費這兩項主要費用是歸農村集體經濟組織所有，而個人承包經營戶在喪失土地承包經營權的同時卻不能直接作為受償主體，而只能在集體經濟組織或基層農村的村民委員會那里受償。

2、集體建設用地流轉過程中的收益大致有以下幾種類型：政府-集體分享型、集體獨享型、限制性集體獨享型、政府-集體-農戶分享和土地承包經營權補償型。對于集體建設用地土地使用權再轉移收益分配大致有以下幾種類型：增值收益由集體和土地使用者分享型；增值收益由土地權利人和政府共享型；土地權利人包括集體和集體建設用地原使用權人、再轉移收益由原土地使用人和政府分享型。

（四）我國農村集體成員資格認定的現狀

農村集體成員資格認定大體上可分為三種：以第一輪或第二輪土地承包時的承包地或劃地人口為依據；以現有集體經濟組織的在冊人口為依據；以第二輪土地承包日期起為時限的年齡段為依據，包括死亡人員、新生嬰兒、遷出、遷入人口。

隨著社會經濟的發展，集體成員資格界定越來越困難，一是部分地方的戶籍制度改革，使戶籍的遷移變得相對容易和簡單，使原來單純以戶籍作為判斷集體成員資格的標準難以適用；二是身份變化所引起的農民集體成員資格取得和喪失界定難。

二、我國農村集體土地產權存在的問題

（一）農村集體土地的產權主體的虛位

“農民集體”只具有抽象的意義，很難成為實踐層面上的所有者主體。而事實上的“集體所有”則表現為無實際內容的集體“空殼”，集體所有使所有者處于“虛位”狀態；同時，農民集體常隨行政村組的存廢、變更而存廢、變更的狀態，產權主體的地位極不確定。

（二）農村集體土地產權權能殘缺

國家只是在名義上和法律上承認農村土地歸農民集體所有，而事實上可以因“公共利益”需要征收征用集體土地。實踐中，農村集體土地所有權的基本權能事實上由土地使用權所代替，“農民集體”只能是有限的土地所有權人，國家才是農村土地的終極所有者。因此，作為集體的農民和“農民集體”實質上都沒有對土地的最終處置權。

（三）征地補償標準低，使用和分配也不規范

一是征地補償標準低，政府在土地征收過程中所獲收益比重過大。二是農村集體經濟組織和農民無法分享土地增值收益。三是征地補償收益使用、分配不規范。四是集體土地流轉中國家與集體、集體與農民利益分配關系不確定、不規范。

（四）產權的激勵功能不明顯

由于農民的土地使用權沒有長期化保證，土地承包期短，政府又可以對已經用承包制承包的土地隨意調整、限制土地使用權的繼承以及采取行政方式更改土地承包經營，使農民難以形成長期的生產積極性，限制了經營預期，結果對農民而言沒有形成必要的土地投入激勵機制，影響到農業的可持續發展。

三、農村土地產權制度改革的總體思路及框架

改革和完善我國農村集體土地產權制度，應當從我國實際出發，根據我國農地資源及人地關系的特點，在保持農村土地集體所有制不變的前提下，尋求建立以新型的產權關系為特征的農村土地集體所有制實現形式，構建和明確農村集體土地產權主體，顯化農村集體土地產權權能，使農民擁有有效的土地產權。

（一）明確農民與土地所有權的關系

首先是農民集體與農民個人的關系。農村集體應當是為一定物質、經濟的利益而聚集形成的，集體的意志應當是其成員的共同的意愿指向，農民集體的成員應當能夠享有所在集體的權益。其次是村民委員會與農村經濟組織的關系。村民委員會具有管理組織的性質，具有辦理本村的公共事務和公益事業的職能。集體經濟組織作為農民發展生產經營的合作經濟組織，是農戶及其相關產業組織之間的自愿合作或者聯合，不應成為帶有行政化色彩的組織。最后是政府管理權和農村集體土地所有權的關系。國家土地管理機關應當側重于土地資源的宏觀調控和行政監管；而集體經濟組織的土地所有權的行使則應側重于對本集體內部土地資產的具體管理和對農戶行使土地使用權的監督。

（二）確保農村集體產權權能的實現

要充分實現農村集體土地所有權權能，必須要以法定的形式賦予農民集體真正的所有權和農民個人真正的使用權，要保證土地所有權在經濟上得以充分體現，要維護土地使用者的合法權益；要在服從國家或集體全局利益的前提下保持集體土地所有者對其所擁有的土地的處置權。

（三）逐步建立和規范農村集體土地產權制度

首先要明確集體所有制中“集體”的內涵，創新保障集體土地使用權的法律制度，建立新型農村土地產權制度。其次要通過具體的法律制度設計解決和規范農村集體土地的流轉問題，實現集體土地與國有土地的同地、同權、同價，合理分配收益。

（四）拓展國家宏觀調控權

農村集體土地產權除土地所有權、土地使用權及他項權利外，還包括規劃權、管理權、發展權等。國家應強化對農村集體土地的管理權、規劃權、發展權。一方面通過制定相關法律，不斷規范農村集體土地產權制度建設中的問題；另一方面，要加強監督和管理，使相關土地政策落到實處。

（五）農村土地產權制度改革的具體框架

根據改革的總體思路，結合我國農村土地產權制度現狀，農村土地產權制度改革的具體框架如圖1所示。

四、農村集體土地產權制度改革的重點

（一）明確界定集體土地所有權的主體

在法律上界定產權主

體，保障農村土地所有權人的主體地位，是農村土地所有權改革的關鍵。一是應對集體成員的資格予以確認。允許各地以戶籍為基礎、經由嚴格的村民自治程序自主決定，并承認所有成員有平等占有和使用集體土地的權利。二是明確界定土地所有權主體，并以土地所有權證書這一法律形式予以體現。三是明確農民與土地所有權的關系，穩定農村土地關系。四是明確村民小組與村委會的關系，保障土地所有權的行使。（二）集體成員享有平等的集體土地所有權

可以考慮把集體土地所有權細分為集體經濟組織所有權以及農民個體成員權益，兩者產生連帶法律關系，成員人的權益依附于所有權，所有權由各成員人的權益組成。集體成員在征地補償安置、集體資產處置等重大問題上都有相應的、平等的收益權、表決權等。對承包經營權的處置，由三分之二以上集體成員表決決定。

（三）賦予集體土地所有權完整的權能

一是承認農村土地所有者的排它占有權，以便有效抵制對土地的侵權行為。二是推動農村集體土地使用權物權化。將農民的集體土地使用權法定化、固定化、可繼承化和市場化。三是強化權利主體對集體土地的收益權能。國家只有因公共利益才能征用農村土地。四是實現集體土地所有權完整的處分權能。

（四）依法保障實現集體土地所有權